最近關于鐵路深化改革的輿論成為熱點，眾說紛紜，各種觀點魚龍混雜，甚至有所謂的專家提出“拆分鐵路網”，民間層面擔憂鐵路私有化等等。作為在鐵路行業各主要層面從業超過20年，對鐵路發展研究評點10多年的觀察者，筆者認為，當前深化鐵路改革，應該回答三個問題：一是為什么要深化改革?二是怎樣深化改革?三是改革責任誰來擔?

為什么要深化鐵路改革?

在中央全面深化改革的總目標下，將國企改革目標確定為“做強做優做大國企”，這是討論深化鐵路改革的前提。學界和輿論界對推動鐵路改革的動因，歸納起來主要有四方面：一是巨額負債;二是壟斷經營;三是效率效益低;四是體制僵化。

第一，從負債方面看，截至2017年上半年，中國鐵路總公司(以下簡稱“鐵總”)負債4.77萬億元，負債率64.9%。

以此數據倒求，可得出鐵總總資產約7.35萬億元。實際上，鐵總總資產遠遠要高于此。“十一五”期間，鐵路基本建設投資完成1.98萬億元，“十二五”期間完成投資3.5萬億元，2016年鐵路投資8015億元，2017年上半年完成投資3125億元。僅上述投資總計就達6.59萬億元。據2013年5月25日《人民日報 海外版》報道數據顯示，鐵總當時總資產為20萬億。事實上，除鐵路線路之外，鐵總擁有的土地、場站、設備設施、技術等有形資產總額應遠超20萬億元。如果市場化評估，鐵總資產總額超過100萬億都可能。

為什么會出現如此大偏差，筆者認為，除不可獲知的因素外，技術層面問題有兩方面。

一是鐵道部改制為鐵總后，資產清查統計方式或存在嚴重問題，因為鐵路長期以來采用歷史成本法入賬，從而導致發布的資產總額46631.59億元的統計數據明顯嚴重縮水。比如，50年前建成1000公里普速鐵路，每公里造價是50萬元，那么該資產被記為5億元。50年后的現在，該資產累計扣除折舊，不僅未增長，而且不足50萬元。但如今修建類似鐵路，每公里造價8000萬元，該鐵路投資則為800億元。這還不包括國家劃撥的鐵路沿線配套土地價值，而這塊資產額在鐵路則基本忽略不計，事實上是巨額資產。這就是鐵總資產被嚴重低估的重要原因。

二是鐵總經營中，對自身資產掌握不清，統計不準。據筆者所知，一些所屬企業的合資公司(鐵路相對控股)、參股公司等資產并未并入鐵總，也未統計到地方政府，導致鐵總資產未能全面統計匯總。

據國資委在國新辦新聞發布信息，2017年3月末，中央企業負債率66.5%，整體債務風險可控。那么鐵總64.9%的負債率，也是可控的。如果以鐵總20萬億資產保守計算，截至2017年6月底，鐵總資產實際負債率23.9%，更應該是可控的。

如果有所謂的專家認為，鐵路資產負載率還是高。那么筆者可以舉一個例子，看看鐵路建設所產生的負債到底是優質資產，還是垃圾資產?詹天佑主持修建并負責的中國第一條鐵路京張鐵路總投資500萬兩白銀，1909年2月建成，距今超過108年，仍然在運營。這一個世紀所產生的效益該有多大，資本回報率該有多高?

筆者認為，以現有新建鐵路運營效率效益超預期回報的情況，中國鐵路具有良好的循環再造能力，具有為國為民發展倍增優良資產的能力，鐵路不存在資不抵債等危言聳聽的債務風險。

按照中國《中長期鐵路網規劃》(2016)，到2025年，鐵路網規模達到17.5萬公里左右，大建設將告一段落。因2013年之前的大多數鐵路建設國鐵控股51%。所以，8年后的鐵總將處于全面盈利收獲期，屆時經營收益和資產效益將巨大釋放。

第二，鐵路與其他運輸方式存在市場化競爭關系。

客運方面，鐵路與公路、航空、水運、城市軌道交通等運輸方式存在競爭，鐵路主要市場是中長途客流領域，航空是長途，公路和城市軌道交通為短途。2016年，全社會完成旅客周轉量3.12萬億人公里，其中，鐵路1.26億人公里，占40.4%;公路1.02萬億人公里，占32.9%。從數據看，鐵路與公路年客運周轉量相差不大，若加上未全面計入的公路運輸客流部分，兩者差距更小，呈現出平分秋色的市場格局。

貨運方面，鐵路市場主要是大宗貨物領域，非大宗貨物、快遞物流領域主要是由公路、航空等物流絕對主導。2016年全社會完成貨物周轉量18萬億噸公里，其中,水運9.54萬億噸公里，占52.8%;公路6.12萬億噸公里，占33.9%，鐵路2.38萬億噸公里，管道運輸0.467萬億噸公里。由此看，鐵路并不是獨占鰲頭。

比較可見，如果要將鐵路定義為壟斷行業或企業，那也應該是相對壟斷。退一步講，即便是壟斷，也未必不利國利民。壟斷有時在一定程度上有利于技術創新與進步，有利于提高效率。放眼全球，在能源、信息、戰略資源等一系列關系國家安全的領域，幾乎所有的國家，國有控股和行業壟斷成了常態，因為壟斷有利于一國世界競爭力提高。在此方面，美國相比中國，有過之而無不及。

第三，從效率效益方面看，鐵路并不是一些專家所謂的低效。據2016《中國鐵道年鑒》統計數據，截至2015年底，中國鐵路營業總里程12.09萬公里(復線率53.4%)，美國22.82公里(復線率66%)，中國鐵路營業里程不足美國的一半，復線率低于美國。

但是，通過數據分析，當年中國鐵路貨物發送量是美國的1.96倍、俄羅斯的2.44倍、印度的3.47倍;貨物周轉量與美國持平，比俄羅斯多1033.4億噸公里，是印度的3.58倍;旅客周轉量是美國的115.8倍、俄羅斯的9.28倍、日本的4.59倍，超印度1億多人公里;客貨運輸換算密度是美國的2.66倍、日本的2.05倍，比俄羅斯多105萬換算噸公里/公里，比印度多179萬換算噸公里/公里。

不僅如此，近十年來，就世界范圍而言，中國鐵路旅客周轉量、貨物發送量、貨物周轉量、換算密度世界第一。中國鐵路以占世界9%的鐵路，完成世界近30%客貨換算運輸周轉量。如果以美國鐵路運輸效率衡量，中國鐵路是以10萬多公里鐵路承擔了30萬公里以上鐵路任務量，等于中國少修10萬公里鐵路。按照每公里平均1億元的造價計算，不僅為國家節省10　萬億元，還節約巨量土地等社會寶貴資源。

從經營效益看，鐵總2016年總收入9074.48億元,2017年將突破1萬億。按照鐵路“十三五”規劃，2020年鐵總年總收入超過2萬億。從表面看，總收入與其總資產不匹配，凈利潤極低。但究其根本，鐵總和其他國有企業卻有特殊之處。

因為鐵總(原鐵道部)長期以來代表中央政府投資鐵路基礎建設、承擔公益性運輸，也就是鐵路建設，名義上是國家投入，實際上絕大多數是需要鐵路企業自籌資金、銀行貸款等途徑進行。在此情況下，鐵路建設不是按照企業效益最大化投入的，而是為了國家和人民群眾利益最大化建設投入的，并且還有嚴格市場價格管制。

很多投入效益，并不是體現在鐵路，而是體現更多行業和地域，讓全社會受益。根據中國鐵路經濟規劃研究院數據，鐵路投資與相關產業產出比例為1∶10，鐵路有40%的投資通過材料費、人工費和人員費等形式用在當地消費上。這種宏觀的收益，往往被輿論忽略，而一味指責鐵路狹義的資產資本收益率低。

據統計，僅“十一五”“十二五”這十年，全國鐵路職工(以210萬人計)，人均貢獻資金超過600萬元。如果以一個市場化程度高的中央企業衡量，就意味著這10年間，鐵路企業從業人員人均少收入至少600萬元。

因為不關注這些巨大的“邊際效應”和“沉默貢獻”，在一些媒體經濟學家眼里，面對國企，特別是中央企業，盈利能力強，被認為“國進民退”;盈利能力弱，則被認為效率低下。筆者認為，這是一種悖論。

第四，從體制方面看，鐵路確實存在政企不分問題，特別是原鐵道部管理模式。對此，社會輿論普遍認為，鐵道部是所謂計劃經濟的最后一個“堡壘”，制約了行業和社會的發展，將本世紀初之前的鐵路發展滯后問題都歸結于此，提出鐵路早應深化改革發展。直至2013年3月次完成了頂層企業化改制。

但通過現實發展卻證明，在這種政企不分的體制下，中國鐵路卻取得了巨大發展成就，鐵路行業整體性走到世界前列，中國高鐵已是中國為數不多領先世界的發展成果。相反，一些深化改革行進較早的行業和領域，卻業績平平，甚至發展成效甚微。

由此，筆者認為，關于深化改革，令學界最尷尬的一個案例就是鐵路。它給進一步深化國企改革，特別是鐵路改革提出了一個重要命題，就是下一步，當如何深化國企改革，特別是鐵路改革?

鐵路改革走到今天，已完成鐵路辦社會相關系統剝離(1998年)、主輔分離(2003年)、頂層企業化改制(2013年)，現進入公司制改革階段。綜上所述，今天所面對深化鐵路改革，真正的原因不是因為其負債重、壟斷、效率低、體制不活，而是為了在現有基礎上，加快公司化改制，適應市場化發展，做強做大做優鐵路，特別是加快發展以鐵路為核心的多式聯運，做大做強現代物流，讓鐵路企業、行業、產業更具有創造力。

怎樣深化鐵路改革?

從現在的鐵路實際看，2013年由鐵道部變身的鐵總，與其他早已完成企業化、市場化、資本化，甚至證券化改革的國企相比，“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”還在逐步理順中，市場化經營發展機制還未成熟建立，公司制企業人事機構設置、產權所有制、資產監督等制度都需要建立和完善，鐵總與各鐵路局、所屬公司的權力、業務、清算等界面還需進一步明晰，鐵路整體效率效益提升還有較大空間，進一步深化鐵路改革有利于促進鐵路健康持續發展。但是，對于深化鐵路改革的路徑，應有清晰的認識。

深化鐵路企業改革，必須堅持“六個有利于”。從中央層面看，必須堅持“三個有利于”：有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。這是中央實施做強做大做優國有企業的重大戰略決策和推進國有企業改革的原則。從國家和鐵路層面看，必須堅持“三個有利于”：有利于保持路網完整性、有利于運輸集中統一指揮、有利于提高運輸效率。這是中國鐵路改革發展的經驗和教訓，是鐵路深化改革的底線，絕不應突破。

深化鐵路改革是做大做強，而不是“拆分”。有專家認為“鐵路深化改革的關鍵問題是鐵路網是否能夠拆分，這個問題不解決，鐵路改革重組就難以推進;建立三大公司負責各自管內的調度指揮，具有投資決策財產處置的權利，成為真正的市場主體”等言論，純屬誤導輿論。

實際上，鐵路是傳統時代最特殊和最復雜的網絡型企業，正因為中國鐵路網完整，規模效益才如此顯現。美國鐵路里程最多時高達40多萬公里，有6000多家鐵路公司，造成很多鐵路線重復建設，調度、運營主體雜亂，網絡規模效益低。經過100多年的兼并重組,拆除9萬多公里的鐵路，依然存在著6大鐵路網和數百個小型鐵路公司，運輸效率遠低于中國�？梢婅F路“一張網”何其重要。

還有輿論認為，鐵路應將非直接與運輸生產服務的企業和經營板塊“拆分”出市場。這些言論，既不符合鐵路實際，更不符合中央做大做強國有企業的目標。近年來，在全面深化改革的大背景下，中央企業重組整合節奏加快，“強強聯合”大勢所趨。中國國電集團公司與神華集團有限責任公司本同為世界500強企業，已屬超級企業規模，但今年8月28日，兩家公司重組為國家能源投資集團有限責任公司。從中可見，深化國企改革，必須做大做強鐵路，而不是一“拆”了之。

深化鐵路改革內容為主，形式次之。最近，鐵總黨組根據中央巡視組意見，加快推進改革發展步伐，拿出了改革的方式、步驟和時間表，制定《關于發展混合所有制經濟的意見》《關于全面推進鐵路局公司化改革的指導意見》，年內基本完成公司制改革，并在一些領域加快實施鐵路企業混合所有制改革和資產資本化。對于深化改革，領導人曾講，要“找準穴位，擊中要害”。筆者認為，在堅持基本原則前提下，深化鐵路改革，要注重破解制約鐵路持續發展的問題，推動實質性發展，絕不能為改革而改革，而應根據行業發展和企業發展實際推進務實性改革。

筆者以為，深化鐵路改革應該著重破解以下實質性問題。

從現代企業建立方面看，鐵總所屬企業的公司制改革正在進行中，需要推進鐵總自身公司化改革，進一步理順鐵路兩級企業法人管理關系，在保持“鐵總—鐵路局(公司)—站段”三級運輸管理架構下，創造性形成適合企業化、市場化、資本化發展的體制機制，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的鐵路新型企業制度。這是深化鐵路改革的必由之路，也是首要問題。

從產品服務方面分析看，鐵路兩大主要產品之一的客運板塊以商旅經濟為核心，產品和服務體系已非常清晰，服務不斷完善，鐵路與其他運輸方式的客運系統銜接基本到位，市場份額和效率效益十分顯著。2016年，旅客周轉量占全社會旅客周轉量的40.1%，營業收入超過鐵路貨運�？瓦\的商旅化發展前景期好。但是以現代物流為核心的貨運板塊，產品和服務體系不清，市場份額縮減，特別是白貨領域所占比例更少。2016年，鐵路貨運周轉量僅占全社會的18%。目前，鐵路白貨運輸占全社會白貨運量比例不到10%。鐵水聯運比例2%、海鐵聯運比例1%、公鐵聯運比例不足1%。

所以，鐵路在貨運方面，發展空間巨大，應以發展現代物流為重點，加快鐵路供給側結構性改革。從市場和用戶的需求側積極調整優化鐵路運輸服務供給，減少低效和無效供給，加快運輸生產型企業向現代物流型企業轉型。更為重要的是，要以鐵路為核心，整合鐵路專業運輸公司，組建中國鐵路物流集團公司，形成鐵路非大宗貨物物流市場主體，加快與公路、海運、水運等其他運輸方式的相關企業戰略重組，推動中國國際化的多式聯運平臺建設，以新的產品和服務體系，全鏈條服務中國社會物流發展，為降低中國物流成本，促進經濟社會發展，助力“一帶一路”建設，體現鐵路真正的擔當。這才是鐵路深化改革最應該體現的成果。若鐵路推動多式聯運獲得成功，則鐵路改革大功垂成。

從市場化發展方面看，鐵路真正可市場化發展的企業類型是非運輸企業，而不是運輸企業。運輸企業的市場化推進，會涉及國計民生的重大基礎保障利益，有“私有化”之嫌，存在巨大的社會、安全和國家戰略風險。而涉及鐵路站車商業、旅游、飯店、廣告、傳媒、餐飲、商貿、工業制造等非運輸企業，與鐵路運輸生產關聯程度低，相比運輸企業，市場化程度也較高，資產資源優勢明顯，非運輸收入所占鐵總年收入的比重已超過40%。在非運輸企業領域可探索推進混合所有制改革，通過加強非運輸企業整合，加大對外合作力度，充分挖潛鐵路資產資源優勢，推進投資主體多元化，探索資產資本化、股權化、證券化，更好反哺非運輸業，爭取更多資產資源的溢出效應，使鐵路從管理資產向管理資本方向發展，

從內部管理方面看，要提高勞產率，降低人工成本。受制于高密度的客貨混跑、嚴要求的安全控制力度、點多線長的運營等實際，鐵路企業用工數量多，人均勞產率還不高。2005年時，原鐵道部撤銷了41個鐵路分局，并將站段由1526個減至633個，減幅58.5%，鐵路全系統指標大幅提升。但是2013年之后，除新建鐵路開通運營確實需要新成立單位之外，很多鐵路局又相繼新建和恢復了一些原有站段。目前看，鐵路企業一些管理機構和組織過于龐雜，科技化、集約化、信息化、網絡化的管理手段利用還不夠;運輸生產一線管理層人員數量占比過高，需要精簡機構，精干管理層，補強作業層。

此外，鐵路屬于勞動密集型行業，人工成本是鐵路企業的主要成本。但是按照國家人社部《勞務派遣暫行規定》,國企勞務派遣用工數量不得超過其用工總量的10%。按照傳統管理思路，鐵路企業難以實現靈活用工，形成了較大數量的正式員工隊伍。深化鐵路改革，鐵路企業應該向市場化程度較高的其他中央企業學習，在很多生產和服務領域，完全可采用業務外包、服務外包、項目外包等形式，通過加強社會合作，靈活用工用人，降低人工成本，并在高危風險生產環節，探索機械化、智能化發展，較少用工，提高企業效率效益。

深化鐵路改革誰擔責?

鐵路是國民經濟大動脈、國家關鍵基礎設施、綜合交通運輸體系骨干和重大民生工程，是經濟社會發展的基礎保障和支撐。深化鐵路改革，責任重大。對于涉及到全局性、整體性、系統性的戰略決策和實施推進，必然存在一定的風險。如果謀劃不周、倉促行事，或者為改革而改革，很可能造成難以挽回的重大損失和歷史遺憾。

縱觀世界鐵路史，鐵路改革鮮有成功的國家，改革不成功的案例比比皆是。美國、日本、英國、法國、德國等國家此類失敗案例諸多。德國國鐵曾在50年間，經歷了16次改革失敗，背負著沉重的債務。英國鐵路改革，幾近反復，僅1997-2002短短5年中，接連發生13起嚴重事故，導致59人死亡，數百人受傷。2010年英國發布的《鐵路重建報告》指出，1997年至2010年間，英國人的鐵路出行的成本上升了17%;此外，每年因系統碎片化和私有化造成的損失為12億英鎊。

2000年前后，在原鐵道部部長傅志寰領導下，采用歐盟的“網運分離”模式進行中國鐵路改革試行，在各路局組建了客運公司，轟轟烈烈改革，最終卻以失敗告終。因為“網運分離”的最大弊端，就是增加了運輸公司與路網公司之間的交易成本，內耗增加，使整個鐵路運輸系統效率有所損失。至于是否推進區域重構，要充分結合國家戰略和經濟社會發展實際，長遠考量，不可盲目冒進。例如，邊疆鐵路局還有承擔鞏固地緣安全穩定和“一帶一路”橋頭堡國際樞紐的作用。

可以說，時至今日，并沒有完全適合中國鐵路改革學習的經驗。一方面，中國鐵路的集成性、復雜性和系統性超過世界任何一個國家的鐵路模式;另一方面，中國與其他國家的國情不同，政治、經濟、文化環境不同。中國鐵路其實就是中國政治經濟、社會發展的生動縮影。因此，堅持道路自信，在全球范圍打造現代鐵路的“中國模式”，不僅是國家的戰略選擇，更是務實的鐵路坦途。

本世紀以來，中國鐵路戰略發展、砥礪前行、勇創一流，實現了整個行業的整體性躍升，引領世界軌道交通業邁入朝陽產業，成為中國經濟社會發展的強勁引擎，是“一帶一路”戰略的“先行軍”和“鋪路石”，發展成果來之不易，發展態勢前景期好。在鐵路深化改革中，需要全面理解和把握“穩中求進”工作總基調，深刻領會“理直氣壯做強做優做大”的國企改革精神，宜改則改，穩妥推進。

如果改革導致鐵路效率效益下降、安全穩定風險增加、客貨價格不夠穩定、鐵路發展弛緩，那么責任誰來擔當?恐怕誰也擔負不起。

對于深化改革，國家有關部委、有關專家提出：“改革創新要允許失敗”。話雖如此，對于牽一發而動全身的行業和系統，深化鐵路改革意味著不能走“回頭路”，更不允許失敗。

深化鐵路改革是場攻堅戰和持久戰，需要積極穩妥操作，步步為營推進。當前，通過供給側結構性改革和混合所有制改革的推動，做大做強現代物流和商旅經濟，精干管理系統，加強社會合作，激發資產資源價值，可以降低鐵路企業改革成本和風險。當改革不斷釋放出效益，產生縱深領域影響時，可順理成章、更深層次加快鐵路改革發展步伐，實現更大程度的鐵路行業變革、產業革命。

(新媒體責編：wb001)