試點土地經營權抵押貸款，要求每個鄉鎮都建立土地流轉管理機構

　　【區域·城市】湖南岳陽縣：小心翼翼給農民放貸

　　《中國經濟周刊》記者 曹昌 ●李永華 夏新田|湖南岳陽報道

　　“真沒想到，憑一本土地承包經營權證，我就能貸款。”湖南省岳陽縣新墻鎮清水村的葡萄種植戶李勇文高興地說。

　　近日，李勇文以自家5畝葡萄園10年的經營權做抵押，向岳陽縣信用聯社貸款5萬元，“這樣，我明年就能把剛租下來的5畝稻田也改造成葡萄園了。”他告訴《中國經濟周刊》記者，種葡萄比種水稻賺錢，一畝葡萄園的年純收入約1萬元，而一畝水稻的年純收入約1000元，信用社的貸款幫了自己的大忙；而且，租來的5畝地也可以抵押貸款，自己不會再像以前那樣為缺資金犯愁了。

　　從十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次賦予農民對承包經營權的抵押、擔保權能，到2014年中央一號文件允許承包經營權向金融機構抵押融資，再到2014年11月中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求“穩步推進土地經營權抵押、擔保試點”，一系列重量級文件密集出臺，在農村金融這個被視為“整個金融體系最為薄弱的環節”，土地經營權抵押貸款身負重任。

　　岳陽縣是湖南省2014年試點土地承包經營權抵押貸款（簡稱“經營權抵押貸款”）的10個縣（市）之一。在岳陽縣的20個鄉鎮中，試點鄉鎮只有兩個鎮，李勇文是首批獲得經營權抵押貸款的個體農戶。

　　岳陽縣的試點引起了更大范圍的關注。然而，如何防控風險、把握創新的界限，讓經營權抵押貸款成為撬動農村資源的杠桿，當地政府與金融機構仍在摸著石頭過河。

　　所有權、承包權和經營權“三權分置”——“中央給了經營權抵押貸款一張準生證”

　　岳陽縣政府文件明確，經營權抵押貸款是指農戶、企業法人及其他經濟組織以其土地承包經營權作為債權擔保取得的貸款，并按期償還貸款本息的一種貸款業務。

　　然而，現行的《土地承包法》、《擔保法》和《物權法》并沒有明確支持經營權抵押貸款。“沒有合法抵押物一直是農民貸款的攔路虎。”中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田告訴《中國經濟周刊》，“擔保法規定沒有所有權就不能抵押，經營權是一種新產物，法律相對滯后，下一步需要修改。”

　　2014年7月3日，湖南省政府農村工作辦公室與人民銀行長沙中心支行聯合下發《湖南省農村土地經營權抵押貸款試點方案》，在鼓勵經營權抵押貸款的同時，亦強調“試點縣要把握好創新的界限和力度，審慎穩妥地開展試點”。

　　人民銀行岳陽縣中心支行行長李雄兵告訴《中國經濟周刊》，農村土地經營權抵押貸款的發放，實際上突破了農村土地不能作為抵押物的瓶頸制約。

　　岳陽縣農村經營管理局副局長易頂盛介紹，十八屆三中全會以來，中央明確將土地承包經營權進一步分離為相對獨立的承包權和經營權，形成了所有權、承包權和經營權的“三權分置”格局，“我們理解，這就是給了經營權抵押貸款一張準生證”。

　　李雄兵說，“經營權抵押，不是承包權與所有權的抵押，不涉及農村土地買賣。允許經營權抵押，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到農民的承包權。”

　　以葡萄種植戶李勇文為例，按照貸款合同約定，他抵押的是5畝地10年的經營權，假設3年后他還不上貸款，“信用社就會拿走5畝地剩下的7年經營權，轉租給別人，合同到期后，這塊地還是我自己來種。”李勇文說。

　　經營權規范流轉是第一道關口——每個鄉鎮均建立土地流轉管理機構

　　在中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田看來，要推廣經營權抵押貸款，首先是要給承包土地確權，讓承包經營權成為合法可信的抵押物。

　　據岳陽縣農村經營管理局初步統計，岳陽縣土地流轉活躍，總流轉面積達25萬畝，占該縣耕地面積的39%，涉及農戶13.3萬戶。

　　2014年12月16日，中國農業銀行湖南省分行行長張勇男率隊到岳陽縣調研經營權抵押貸款的情況。陪同調研的岳陽縣副縣長易新岳告訴《中國經濟周刊》，“農行關心的第一個問題就是土地流轉與政策配套情況，他們認為這是貸款風險控制的第一道關口”；要做好經營權抵押貸款，首先就要做到經營權規范流轉。

　　湖南省統計局近日發布的調查報告稱，湖南大部分地區土地流轉相關配套政策并不完善，尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢，定價缺乏科學依據，也沒有完善的資產評估機構，致使土地承包經營權流轉不能健康有序進行，進而嚴重制約了土地交易市場的發育。

　　岳陽縣政府試圖解決這一系列問題。2014年10月17日，《岳陽縣農村耕地承包經營權流轉管理辦法》發布；10月21日，岳陽縣農村土地流轉中心掛牌成立，并要求每個鄉鎮均建立土地流轉管理機構。

　　岳陽縣縣長張中于告訴《中國經濟周刊》，今后，一次性流轉土地面積超過30畝就要報送土地流轉中心，中心是信息發布平臺，也是抵押權證拍賣、出售與流轉的平臺，負責審核抵押貸款對象的資質，負責制定土地評估基準指導價，還要協調處理爭議糾紛。

　　同時，張中于亦坦言，這項工作仍處于起步階段，經營權評估定價沒有先例可循，不同地類、地段和土地用途等多方因素都是影響因素，比如葡萄地和稻田不一樣，城郊地塊與偏遠鄉村的地也不同價，目前還沒有一個權威的評估機構開展過這項工作，所以難度很大；此外，形成壞賬之后如何處置被抵押的經營權，怎樣轉租、拍賣，在實踐中也會比較謹慎。

　　經營權抵押貸款需要更大推動力——銀行依然惜貸，保險公司、民營擔保機構尚未入場

　　盡管《湖南省農村土地經營權抵押貸款試點方案》提出，要適當提高涉農信貸創新產品不良貸款容忍度，銀行與信用社仍然希望得到更多的保障，以防控風險。

　　岳陽縣副縣長易新岳告訴《中國經濟周刊》，一般地區都有多家銀行，但真正向農業貸款的只有農業銀行、農村信用社以及郵政儲蓄銀行的少量資金。

　　人民銀行岳陽市中心支行信貸科科長黃勇分析稱，雖然有了經營權證抵押，但并不能徹底改變涉農貸款高風險的現實，銀行依然惜貸。比如，因2011年生豬價格下跌，當地多筆涉農貸款全部出現還款難現象。

　　市場風險外，自然風險同樣難以預防。比如，2013年3月初，岳陽縣突降冰雹導致李勇文的葡萄園大幅減產，“誰能知道3月里下冰雹呢？”李勇文說。

　　貸款對象的選擇被視為風控的第一道防線。相對于李勇文這樣的散戶，不論是銀行還是政府，都更傾向于支持規模較大的新型農業經營主體。

　　與李勇文同時獲得首批經營權抵押貸款（總額2460萬元）的共22戶，包括18位種養殖散戶和4戶種養殖大戶、專業合作社等新型農業經營主體，其中，4戶新型農業經營主體獲得的貸款，占比高達98%。

　　對農業企業而言，除了將經營權作為抵押物外，企業也是承貸主體，負有連帶責任，如楊林鴿業獲得的500萬貸款即為該方式。“銀行其實更看重企業的承貸責任，企業的還款能力比散戶要強得多。”黃勇說。

　　對散戶來說，銀行也希望有更多的債權保障。如果農戶自愿，抵押土地所能獲得的包括糧食直補、良種直補、農資綜合補貼與雙季稻補貼等國家財政支農補貼資金，也可以被納入抵押協議中作為債權擔保。李勇文說：“假如我還不上貸款，那么，協議期間，我的5畝地能拿到的補貼就要給信用社，只要是這塊地能拿到的收益，都算是還貸的錢。”

　　張中于希望，擔保公司和保險公司承擔更大的責任。現在，政府全資的岳陽縣中小企業擔保公司與湖南省農業信用擔保公司岳陽縣辦事處是承接經營權抵押貸款擔保業務的第一批擔保公司，“但暫時還沒有社會其他擔保公司進入。”

　　保險公司何時入場仍是未知數。目前，湖南還沒有經營權抵押貸款的保險品種。按規定，只有在湖南省保監局允許開辦這類保險產品之后，保險公司才有可能跟進。

　　但如果保費過高，農戶也會敬而遠之。李勇文說，自己曾考慮為葡萄園投保，但每畝地一年的保費要2000元，“交了保費就沒剩下多少利潤了。”

　　風險補償機制也在探索中。張中于稱，岳陽縣已出資300萬元成立專項風險基金，如果出現壞賬，在采取其他追償措施后仍然不足的部分，就可以從風險基金中提取一部分資金補償給銀行。岳陽縣希望風險基金也能得到銀行的支持，比如，提取經營權抵押貸款收益的40%～50%作為風險基金的補充資金。

　　人民銀行岳陽縣支行的一份調查報告顯示，岳陽縣農村貸款的需求在10億元左右，據初步測算，該縣可通過抵押流轉土地獲得2億～3億元貸款資金。

　　據岳陽縣委書記毛知兵介紹，農民融資意愿很強，除個體農戶外，當前已有200多家新型農業經營主體在申報經營權抵押貸款，“初步判斷，經營權抵押貸款開始撬動農村沉淀的經營資產。”

　　相對于農村龐大的資金需求，以防范風險為第一考量的銀行發放經營權抵押貸款無疑需要更大的推動力。

　　據鄭風田透露，中央應該會在近期出臺更具體的政策支持經營權抵押貸款，銀行必須參與和支持，不能單純地考慮商業風險。“其實，農戶的違約率很低，關鍵是要建立完善的機制，讓土地經營權能夠自由流轉，打消銀行的顧慮，真正做到涉農普惠金融，實現農民貸款權利的平等”。

　　本刊2013年第34期推出《省委書記王儒林與吉林的農村金融試驗》、《接地氣的金融創新》、《盤活沉睡的資產》組合報道，介紹了2012年起吉林省在全國首推的“土地收益保證貸款”模式。經過一周年的試點，該項最初為解決農民融資難而推出的產品，不僅成為全國多地爭相學習的金融創新項目，也成為推動農業現代化發展的抓手。

(新媒體責編：news)