環保督察對經濟的短期影響具有非常明顯的結構性,不能簡單地用負面沖擊來概括。環保督察的經濟影響問題,其實是經濟發展與環境保護的問題,是經濟成本與社會成本的問題,是短期增長與長期發展的問題。

短期內影響經濟波動的因素紛繁復雜,既有內因又有外因,既有偶然因素也有必然因素。從當前的宏觀經濟指標來看,環保督察和經濟表現的相關性和因果性均不明顯,由此難以做出環保督察對經濟短期沖擊過大的結論。

環保督察是對以往粗放式發展的必要整治,長遠來看更是保護綠水青山,實現人民群眾對美好生活向往的必由之路。早在2015年7月,中央全面深化改革領導小組第十四次會議就為中央環保督察指明了方向,并于2015年底在河北試水。2016年7月,第一批中央環境保護督察工作組正式開展工作。截至2017年9月18日,第四批中央環保督察進駐結束,標志著本輪全國范圍的環保督察順利完成。

本次環保督察的規模與嚴厲程度前所未有,并趨于制度化、常態化,在社會各界引起了熱烈討論。其中,環保督察對經濟的影響是各界關注的焦點。實施制度化、常態化的環保督察,在方向上毋庸置疑。但也有觀點認為,環保督察的初衷很好,但對地方經濟會形成沖擊,部分地區存在“一刀切”的現象。

對此,我們認為,如此大規模的環保督察在實施過程中,出現“一刀切”的現象很難避免,由此對經濟造成的局部、短期影響也毋庸諱言。但是,當前中國經濟的體量已經很大,增長的韌性也足夠強,類似的短期沖擊不會影響經濟總體運行趨勢和長期趨勢。同時,環保督察對經濟的短期影響具有典型的結構性特征,不能一概而論。要從推進供給側結構性改革的角度,全面理解環保督察對經濟的短期影響。

首先,判斷環保督察對經濟的短期沖擊需要有扎實的數據支撐,既要定性判斷,更要定量分析。目前,國內眾多券商研究所對環保督察的短期沖擊給出了專題報告,研究結論大同小異。例如,環保督察將會帶來環保壓力持續升級、產能減少、開工率降低、落后產能加速淘汰等,進而導致若干產品可能近期供給減少,影響短期供需關系。但這些研究也同樣明確指出,產品品質優良、環保設施配套重組的龍頭企業能夠充分享受劣質產能退出、產品價格上漲帶來的外部收益。

現有的分析大多基于訪談調查,普遍缺乏更具規模的宏微觀數據支撐,因此難以判斷環保督察的短期凈效應的量級。目前,發出聲音較多的主要是利益受損的行業和企業,這進一步增加了市場高估環保督察對經濟短期沖擊的可能性。

其次,環保督察對經濟的短期影響具有非常明顯的結構性,不能簡單地用負面沖擊來概括。環保督察的經濟影響問題,其實是經濟發展與環境保護的問題,是經濟成本與社會成本的問題,是短期增長與長期發展的問題。環保督察針對中國環境與經濟發展的突出矛盾展開行動,所針對和實施影響的也是非總量、結構性的。這種結構性主要體現為兩個維度,即行業和地區。

從行業維度來看,受本次環保督察沖擊最大的是有色、化工等污染排放量大的行業。這些企業大多屬于產業鏈的中下游,是處于價值鏈底端的低端產業,且主要是“散亂污”、資源消耗量大、產出質量差的企業,壓縮環保投入,在貢獻極少產出收入的同時,留下了極大的整治和恢復費用。環保督察使這部分行業的產量受到一定遏制,產能約束和去化將逐漸成為常態。加大環保監管壓力,能夠幫助和倒逼這些企業進行自我更新改造,升級工藝流程,提升價值鏈,從而生產出附加值高、工藝環保、環境友好的產品,推動實現中國產業結構升級。

從地區維度來看,受環保督察影響較大的主要是高污染行業比較集中的省份。比如,煤炭產能高度集中的山西和內蒙古、鋼鐵和化工產能較為集中的京津冀周邊和山東地區。這些相關地區大都依賴于傳統粗放型經濟的發展模式,經濟結構失衡比較嚴重,產能過剩行業的企業占比較高,多年來遺留的生態環境問題比較嚴峻。在此背景下,環保督察給各地帶來的是斷腕求生的生機,推動地方拋棄以高耗能行業為代表的低端供給,清理增長隱患,實現工業發展的新舊動能轉換,實現各地區經濟發展與環境保護之間的平衡。

最后,環保督察對經濟的影響很難和供給側改革的大背景脫離開來,單獨分析。應該說,環保督察是推動供給側結構性改革的重要實現方式,是實現質量變革、效率變革和動力變革的要求之一。一方面,實施環保督察能幫助地方政府擺脫對“先污染、后治理”的路徑依賴,減少無效和低端供給,強化環境約束,推動去產能。另一方面,環保督察能夠倒逼企業通過成本控制、污染防治、引入環保型生產流程工藝等創新手段,提高資源利用率,優化產品性能,擴大有效和中高端供給,做到補短板。因此,環保督察并不是獨立的短期影響因素,而是作為供給側結構性改革的重要組成部分和實現手段。在推進供給側結構性改革的大背景下,任何單一因素的影響都很難單獨分析。目前很多觀點其實是把供給側結構性改革的整體影響歸結于環保督察這個單一因素。這種觀點即使不是錯誤的,至少也是有失偏頗。

此外,短期內影響經濟波動的因素紛繁復雜,既有內因又有外因,既有偶然因素也有必然因素。從當前的宏觀經濟指標來看,環保督察和經濟表現的相關性和因果性均不明顯,由此難以做出環保督察對經濟短期沖擊過大的結論。

(朱鶴系北京大學博士后,海上絲路研究中心主任助理、副秘書長;李曉系北京大學匯豐商學院海上絲路研究中心研究助理)

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