北京市近年來(lái)的一項(xiàng)重要工作就是治理“大城市病”，其中交通擁堵是市民感受最明顯的大城市病的表現(xiàn)之一。對(duì)這一頑疾，市民們沒(méi)少抱怨，網(wǎng)上流傳著各種關(guān)于擁堵的段子，相關(guān)部門(mén)也一直在努力。每年市政府為群眾擬辦的重要實(shí)事，都會(huì)單獨(dú)列出治堵舉措，包括完成疏堵工程等，這些是具體層面的招數(shù)，而從更宏觀的層面上，本市一直在努力通過(guò)立法從根本上解決交通問(wèn)題，市人大常委會(huì)去年一年內(nèi)表決通過(guò)機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)條例、非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例、查處非法客運(yùn)若干規(guī)定，修訂道路交通安全法實(shí)施辦法，打出了治理交通擁堵的組合拳，針對(duì)同一個(gè)領(lǐng)域，一年內(nèi)立三法修一法，此前并不多見(jiàn)。

立法過(guò)程

問(wèn)題引導(dǎo)立法 回應(yīng)群眾呼聲

市民對(duì)交通擁堵有切身感受，北京市人大常委會(huì)和人大代表近年來(lái)對(duì)交通擁堵問(wèn)題同樣很關(guān)注，在北京市十四屆人大第一次和第三次會(huì)議上，共有3個(gè)代表團(tuán)和179位市人大代表提出了關(guān)于緩解交通擁堵和加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)管理方面的15件議案。2018年初的市十五屆人大一次會(huì)議上，72位市人大代表提出了關(guān)于規(guī)范共享單車(chē)和電動(dòng)自行車(chē)方面的4件議案。

社會(huì)公眾和代表們關(guān)注的交通問(wèn)題主要包括三大類(lèi)，一是停車(chē)難問(wèn)題突出，直接影響到動(dòng)態(tài)交通的通暢，截至2017年底，全市城鎮(zhèn)地區(qū)車(chē)位約382萬(wàn)個(gè)，夜間需要停車(chē)的機(jī)動(dòng)車(chē)約384萬(wàn)輛，但由于存在結(jié)構(gòu)不平衡和區(qū)域不平衡的問(wèn)題，核心區(qū)、中心城區(qū)，尤其在胡同、居住小區(qū)和道路上的停車(chē)位缺口大，市民感受到的是經(jīng)常需要搶車(chē)位、私劃車(chē)位、私裝地鎖，道路上停放車(chē)輛、街巷兩側(cè)無(wú)序停放車(chē)輛，直接影響到機(jī)動(dòng)車(chē)的正常運(yùn)行;二是本市非機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量激增、交通違法亂象日益突出。近幾年，本市電動(dòng)自行車(chē)保有量猛增到約400萬(wàn)輛，其中超標(biāo)電動(dòng)車(chē)占總量的80%，帶來(lái)的問(wèn)題市民都有切身感受，街上車(chē)輛無(wú)牌無(wú)證、假牌假證、超標(biāo)上路的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，闖紅燈、逆行、隨意并線更是成為常態(tài)，這幾年共享單車(chē)的迅猛發(fā)展，投放數(shù)量達(dá)到220多萬(wàn)輛，也帶來(lái)了堆積占道、違反交通規(guī)則等問(wèn)題，再加上老年代步車(chē)、電動(dòng)滑板車(chē)、獨(dú)輪車(chē)等新工具都出現(xiàn)在道路上，也容易引發(fā)交通事故;三是黑車(chē)成為城市治理中的頑疾，不完全統(tǒng)計(jì)，本市黑車(chē)數(shù)量約25萬(wàn)輛，擾亂交通運(yùn)營(yíng)和社會(huì)管理秩序，有的甚至威脅到乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全。

問(wèn)題擺在面前，繞不過(guò)，躲不開(kāi)，立法直面這些問(wèn)題，旨在對(duì)癥下藥，破解頑疾。市人大常委會(huì)主任會(huì)議同意非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例立項(xiàng)時(shí)，就明確要求條例著眼于為緩解交通擁堵提供法治保障。立法并沒(méi)有就交通談交通，而是有更加廣義的問(wèn)題導(dǎo)向。2017年7月19日在北京市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議上，市人大常委會(huì)城建環(huán)保辦公室介紹，緩解停車(chē)難、停車(chē)亂，不僅是交通管理亟須解決的問(wèn)題，更是與群眾切身利益密切相關(guān)的重要社會(huì)問(wèn)題、民生問(wèn)題。必須把停車(chē)服務(wù)與管理納入到提高城市精細(xì)化管理水平和治理“大城市病”的大局中統(tǒng)籌考慮。

立三法修一法 覆蓋交通問(wèn)題最痛點(diǎn)

2018年3月30日，北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)《北京市機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)條例》，自2018年5月1日起施行�！稐l例》確立了“機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)堅(jiān)持有償使用、共享利用、嚴(yán)格執(zhí)法、社會(huì)共治”的理念。同時(shí)，提出全社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同構(gòu)建和維護(hù)機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)秩序，遵循停車(chē)入位、停車(chē)付費(fèi)、違停受罰的基本要求。為解決居住小區(qū)周邊停車(chē)位不足的問(wèn)題，《條例》規(guī)定，相關(guān)部門(mén)可以在居住小區(qū)周邊支路及其等級(jí)以下道路設(shè)置臨時(shí)居住停車(chē)區(qū)域、泊位，明示居民臨時(shí)停放時(shí)段，本市推進(jìn)單位或者個(gè)人開(kāi)展停車(chē)泊位有償錯(cuò)時(shí)共享，停車(chē)管理員可協(xié)助告知違停，私裝地樁、地鎖或擅自設(shè)置固定或者可移動(dòng)障礙物等行為將被罰款等。

2018年5月31日，北京市十五屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》，自2018年7月1日起施行�！兑�(guī)定》提出對(duì)于未經(jīng)許可擅自從事或組織從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，由交通行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)，扣押車(chē)輛，并按照國(guó)家和北京市相關(guān)管理規(guī)定處以罰款，“黑摩的”從事非法客運(yùn)將被城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)收車(chē)輛等。

2018年9月28日，北京市十五屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)《北京市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》，2018年11月1日正式實(shí)施，《條例》規(guī)定，電動(dòng)自行車(chē)在本市上路行駛，需經(jīng)過(guò)登記，并取得行駛證和號(hào)牌，對(duì)已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)的不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)發(fā)放臨時(shí)標(biāo)識(shí)，并設(shè)置3年過(guò)渡期，過(guò)渡期滿(mǎn)后，不上牌不得上路行駛，本市對(duì)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)實(shí)行產(chǎn)品目錄制度，駕駛電動(dòng)自行車(chē)應(yīng)在非機(jī)動(dòng)車(chē)道內(nèi)行駛，最高時(shí)速不得超過(guò)15公里等。

當(dāng)天的會(huì)議還表決通過(guò)《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈北京市實(shí)施中華人民共和國(guó)道路交通安全法辦法〉的決定》，《辦法》自2018年11月1日起施行，《辦法》提到，在道路上使用動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)的平衡車(chē)、滑板車(chē)等器械的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以扣留器械，并處200元罰款。在道路上使用滑板、滑輪、旱冰鞋等滑行工具的，處10元罰款。《辦法》提到，摩托車(chē)(含輕便摩托車(chē))，快遞、外賣(mài)等行業(yè)常用的動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)的三輪車(chē)、四輪車(chē)，明確了機(jī)動(dòng)車(chē)的屬性，按照國(guó)家和本市機(jī)動(dòng)車(chē)管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

可以看出，停車(chē)難、私裝地鎖、黑車(chē)運(yùn)營(yíng)、電動(dòng)車(chē)無(wú)牌無(wú)證、超速行駛、快遞外賣(mài)行業(yè)用車(chē)問(wèn)題，這些交通領(lǐng)域最讓人感受明顯的難題，這四部法規(guī)一個(gè)不落地予以覆蓋，形成對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)兩類(lèi)重點(diǎn)交通工具和動(dòng)態(tài)、靜態(tài)兩大交通體系立法的有效覆蓋。至此，一年內(nèi)立三法修一法完成，針對(duì)交通領(lǐng)域的立法組合拳開(kāi)始正式發(fā)揮作用。

從政府規(guī)章上升為人大主導(dǎo)的地方性法規(guī)

四部法規(guī)，都是地方性法規(guī)，而非政府規(guī)章，更能有效處理不同利益群體和各方的多元訴求。法規(guī)的出臺(tái)過(guò)程，顯示出對(duì)于用法律法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題全面細(xì)致的考量。

比如非機(jī)動(dòng)車(chē)的問(wèn)題，近年來(lái)，本市非機(jī)動(dòng)車(chē)特別是電動(dòng)自行車(chē)數(shù)量呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，社會(huì)各界要求對(duì)電動(dòng)自行車(chē)加強(qiáng)管理的呼聲日益強(qiáng)烈。市十四屆人大期間，共有51位代表提出關(guān)于加強(qiáng)對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)管理的建議。市十五屆人大一次會(huì)議上，又有6位代表提出相關(guān)建議。考慮到非機(jī)動(dòng)車(chē)管理工作的緊迫性，市政府將非機(jī)動(dòng)車(chē)管理立法列為2017年市政府立法工作計(jì)劃中力爭(zhēng)完成的規(guī)章項(xiàng)目。市委明確，對(duì)本市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理要從源頭抓起，形成從生產(chǎn)、銷(xiāo)售到登記、通行、停放的全過(guò)程、全覆蓋的監(jiān)管體系，對(duì)違法行為要加大懲處力度。

在調(diào)研起草過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，非機(jī)動(dòng)車(chē)管理立法所涉法律關(guān)系復(fù)雜、利益群體較多、各方訴求多元，而政府規(guī)章受制于自身立法權(quán)限，調(diào)整的范圍、處罰的力度都相對(duì)有限，因此需要由人大制定地方性法規(guī)，以規(guī)定出更有效的管理措施和更嚴(yán)格的法律責(zé)任。

同時(shí)，考慮到非機(jī)動(dòng)車(chē)關(guān)系到廣大市民切身的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要有更廣泛的民主程序和更嚴(yán)格的審議程序，來(lái)保障民意民情得到充分的吸收與采納。因此，決定將非機(jī)動(dòng)車(chē)管理立法形式從政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，為非機(jī)動(dòng)車(chē)管理提供更精準(zhǔn)、有效的制度規(guī)范。

市人大常委會(huì)隨即開(kāi)展論證調(diào)研，就法規(guī)的必要性、可行性等聽(tīng)取各方意見(jiàn)。2017年12月7日，市人大常委會(huì)主任會(huì)議經(jīng)過(guò)研究討論同意立項(xiàng)，要求條例著眼于為治理“大城市病”，提高城市精細(xì)化管理水平，緩解交通擁堵提供法治保障。

立法特點(diǎn)

依法立法、科學(xué)立法、民主立法

黨的十九大報(bào)告首次將依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列為重要立法原則，北京市人大常委會(huì)堅(jiān)持將依法立法原則作為交通立法工作的基本底限，做到不與憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸。

只有依法立法，才能讓法律法規(guī)站得住腳。為加大對(duì)非法客運(yùn)的懲治力度，《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定(草案)》曾規(guī)定，對(duì)從事非法客運(yùn)的本市車(chē)輛不予辦理車(chē)輛更新手續(xù)，對(duì)外地車(chē)輛不予辦理進(jìn)京證。市人大常委會(huì)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，多位法學(xué)專(zhuān)家、網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為其合法性不足，且會(huì)對(duì)營(yíng)運(yùn)駕駛員造成過(guò)重的權(quán)益影響。市人大常委會(huì)先后組織兩次專(zhuān)家論證會(huì)，征求了十多位法學(xué)專(zhuān)家的意見(jiàn)，召開(kāi)三次部門(mén)座談會(huì)，實(shí)地調(diào)研違法車(chē)輛查處情況。經(jīng)慎重研究，條例草案最終刪去了這一內(nèi)容。

市政府提請(qǐng)審議的《非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例(草案)》中，曾一度將老年代步車(chē)、快遞車(chē)、外賣(mài)車(chē)的行政處罰措施放在“附則”章中。市十五屆人大常委會(huì)三次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行第一次審議時(shí)，草案一審稿中也涉及了動(dòng)力驅(qū)動(dòng)三輪車(chē)、四輪車(chē)的管理問(wèn)題。審議中，多位委員代表提出，動(dòng)力驅(qū)動(dòng)三輪車(chē)、四輪車(chē)，從性質(zhì)上屬于機(jī)動(dòng)車(chē)，快遞、外賣(mài)用車(chē)絕大多數(shù)也屬于機(jī)動(dòng)車(chē)。因此，草案已經(jīng)超出非機(jī)動(dòng)車(chē)管理的立法范圍。既要管住老年代步車(chē)和快遞車(chē)、外賣(mài)車(chē)的違法亂象，又要保證地方立法質(zhì)量、不出現(xiàn)明顯的立法瑕疵。

市人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)論證后，提出了相應(yīng)的解決方案：在對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例草案進(jìn)行完善的同時(shí)，對(duì)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》進(jìn)行修訂，從法律上明確這些車(chē)輛的機(jī)動(dòng)車(chē)屬性，將對(duì)這些車(chē)輛的管理移至《辦法》進(jìn)行規(guī)范。針對(duì)快遞、外賣(mài)行業(yè)駕駛員違反道路交通秩序比較普遍的情況，修訂后的《辦法》將快遞、外賣(mài)企業(yè)的管理行為納入道路交通安全防范責(zé)任制的范圍，既考慮交通秩序和交通安全，又兼顧市民需要和相關(guān)行業(yè)發(fā)展，并授權(quán)市政府根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展需求研究制定快遞、外賣(mài)等行業(yè)用車(chē)的管理辦法。

只有科學(xué)立法，才能讓法律法規(guī)更能有效解決實(shí)際問(wèn)題。比如在機(jī)動(dòng)車(chē)立法過(guò)程中，由于本市的交通承載能力和城市資源的有限性決定了停車(chē)位的供給不是按需提供，公共利益和居民停車(chē)?yán)�益之間的矛盾是必然存在的。市人大常委會(huì)全面普查本市停車(chē)資源，掌握立法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，市交通委牽頭開(kāi)展本市停車(chē)資源普查工作，委托專(zhuān)業(yè)公司負(fù)責(zé)開(kāi)展調(diào)查，各區(qū)各部門(mén)補(bǔ)充、核實(shí)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，居住停車(chē)位缺口總量高達(dá)129萬(wàn)個(gè)，核心區(qū)居住供需矛盾尤為突出，公共建筑夜間空閑車(chē)位超過(guò)90萬(wàn)個(gè)，車(chē)位錯(cuò)時(shí)共享和智能化信息化水平有待提升，亂停亂放、停車(chē)不繳費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

普查數(shù)據(jù)為立法決策提供了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，提高了科學(xué)決策水平，讓立法思路逐漸明確，進(jìn)一步明確機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)制度設(shè)計(jì)要按照“保居住、限過(guò)往，保存量、限增量”的原則，區(qū)分居住停車(chē)和出行停車(chē)，區(qū)分重點(diǎn)區(qū)域和非重點(diǎn)區(qū)域，規(guī)定不同的停車(chē)泊位供給和停車(chē)定價(jià)機(jī)制�？梢哉f(shuō)，這既可以適度滿(mǎn)足居民的居住停車(chē)需求，緩解中心城區(qū)的停車(chē)難問(wèn)題，又從嚴(yán)控制出行停車(chē)需求，降低中心城區(qū)的機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度，為大多數(shù)的公眾出行提供順暢的交通環(huán)境。如果沒(méi)有科學(xué)調(diào)查，不掌握相關(guān)數(shù)據(jù)，立法很容易“跑偏”，無(wú)法針對(duì)性解決實(shí)際問(wèn)題。

只有民主立法，才能在多元群體和訴求中力爭(zhēng)最大公約數(shù)。比如《非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》，從2018年3月29日首次審議，到5月30日進(jìn)行二次審議，再到9月28日審議通過(guò)，6個(gè)月的審議過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了充分討論，最大限度凝聚共識(shí)，深化了立法的民主過(guò)程。市人大常委會(huì)采取實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)、專(zhuān)家論證等方式，征求市人大代表、自行車(chē)電動(dòng)車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)、生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)和行業(yè)專(zhuān)家的意見(jiàn)建議。2018年4月，市人大常委會(huì)委托調(diào)查公司就條例立法的相關(guān)問(wèn)題，發(fā)放了3000份調(diào)查問(wèn)卷，收集市民購(gòu)買(mǎi)、使用非機(jī)動(dòng)車(chē)的行為與需求，了解掌握市民對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)管理政策及法規(guī)的態(tài)度和評(píng)價(jià)，以及對(duì)立法核心制度設(shè)計(jì)的支持度。

《條例》在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，明確了對(duì)超標(biāo)電動(dòng)車(chē)實(shí)行3年過(guò)渡期的管理措施。過(guò)渡期滿(mǎn)后，超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)嚴(yán)禁上路行駛。

(新媒體責(zé)編：news1166)