航運是國際性產業，產業鏈長且經常涉及多個國家和地區，郵輪復雜的營運模式加大了疫情處置的難度。“鉆石公主”號郵輪事件吸引了全球的關注，并為完善相關制度提供了契機。

中國是世界造船大國、港口大國、全球第二大郵輪市場，中國郵輪經濟已進入全產業鏈發展階段。全國沿海共有13個郵輪港，并且有多個港口提出建設國際郵輪母港的目標。本次疫情提醒我們，要成為郵輪母港，除了碼頭接待能力之外，必須要有相應的應急處置能力。

豪華郵輪被譽為“移動的海上五星級酒店”。在過去十年，國際郵輪業蓬勃發展，郵輪停靠業務成為眾多郵輪碼頭爭搶的對象。然而，在新冠肺炎疫情暴發后，多艘豪華郵輪因感染疫情成為媒體報道的焦點。“鉆石公主”號郵輪超過700名船上人員最終確診感染新冠病毒，載有2257名乘客的“威士特丹”號郵輪因多次被拒絕靠岸，無奈在海上漂泊近兩周時間，最終才得以停靠柬埔寨。此外，“地中海傳奇”號和“歌詩達幸運”號等多艘郵輪也被多個國家和地區的部分港口“拒之門外”。“至尊公主”號郵輪在海上漂泊多日后，終于獲準將于當地時間3月9日在美國奧克蘭港停靠。

中國是世界第二大郵輪旅游市場，郵輪旅游逐漸成為國內游客的熱門選擇，關注郵輪疫情事件影響具有重要的意義。

疫情或給全球郵輪業

又一次“黑暗時代”

過去十年，全球搭乘郵輪的旅客量持續上升，亞洲市場增長迅速。2019財年，全球郵輪運營三大巨頭嘉年華集團、皇家加勒比集團和諾唯真集團經營業績表現良好。2020年，全球市場將迎來23艘全新的遠洋郵輪，新船總價值將超過96億美元。

在《國際衛生條例(2005)》框架下設立突發公共衛生機制之后，世界衛生組織共宣布了6次“國際關注的突發公共衛生事件”。對郵輪行業而言，遭遇疫情也并非首次。2003年非典型肺炎(SARS)、2013年H1N1流感、2014年非洲埃博拉、2015年中東呼吸綜合征(MERS)均對郵輪產業產生巨大影響。

這次，受疫情影響，2月3日，國際郵輪協會(CLIA)發布最嚴禁令，暫停從中國大陸出發的船員往來，禁止過去14天內從中國大陸出發或者途經中國大陸的任何個人登船，包括乘客和船員。3月4日，國際郵輪協會將旅行禁令擴大到韓國、伊朗以及意大利北部地區。3月7日，馬來西亞禁止外國郵輪停泊。隨著疫情的發展變化，游客的擔憂不斷加深，各國對國際郵輪靠岸日益警惕，被迫暫停和取消的航線不斷增多，拒絕郵輪停靠的港口數量不斷上升，郵輪公司股價大幅下挫，全球郵輪業進入一個新的“黑暗時代”。

郵輪復雜的營運模式

加大了疫情處置的難度

航運是國際性產業，產業鏈長，且經常涉及多個國家和地區。以本次郵輪疫情中最引人矚目的“鉆石公主”號郵輪為例，船旗國是英國，船舶經營人是美國嘉年華公司，郵輪母港是日本的橫濱港。郵輪上搭載著來自56個國家和地區的2666名游客和1045名船上工作人員。疫情發生后，船旗國、沿海國、船舶經營人所在國、乘客和船上工作人員國籍國，各方應該承擔什么樣的責任，相互之間應該如何協作，均是非常復雜的問題。2月26日，中國海事仲裁委員會、中國社會科學院海洋法治研究中心聯合舉辦“郵輪疫情相關法律問題線上研討會”，對上述問題進行了專題討論。

依據1982年《聯合國海洋法公約》第91條、92條和第94條的規定，船舶具有其有權懸掛的旗幟所屬國家的國籍，國家和船舶之間必須有真正的聯系，船旗國應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制。除國際條約或海洋法公約明文規定的例外情形外，郵輪在公海上受船旗國的專屬管轄。然而，這些原則性的規定并沒有統一的實施標準。由于無須替代郵輪公司承擔商業風險和商業責任，船旗國并無挺身而出的壓力和動力。

對于沿海國而言，在決定是否允許郵輪靠港時，既需要考慮其加入的國際公約的要求，也需要考慮其國內法的規定，還需要考慮本國的醫療資源和救援能力。1月31日，世界衛生組織(WHO)宣布新冠肺炎疫情構成《國際衛生條例》規定的“國際關注的突發公共衛生事件”。在“鉆石公主”號郵輪上有人員感染新冠病毒后，依據《國際衛生條例》第27條，日本主管機關應該認為船舶受染，并可對船舶進行適宜的消毒，還可執行補充衛生措施，包括必要時隔離船舶，以預防疾病傳播。

2月21日，國際衛生組織和國際海事組織發布關于新型冠狀病毒的聯合聲明，內容包括締約國執行《國際衛生條例》時必須充分尊重第3條第(1)款所述的每個人的尊嚴、人權和基本自由;所有國家尊重《國際衛生條例》第28條規定的對船舶進行“無疫通過”的要求和對所有旅客給予適當的照顧并防止對船舶以及船上人員和財產產生不必要延誤的原則;以及干擾國際海上交通的措施須遵守《國際衛生條例》的規定，包括第43條規定的具體要求;建議船旗國當局、港口國當局和相關管理機構、公司和船長應通力合作，確保在適當情況下，乘客可以上下船，物資和供給可以裝載，等等。

《聯合國海洋法公約》第二部分第三節是關于領海的無害通過的規定。據此，沿海國可以依據《聯合國海洋法公約》規定和其他國際法規則，制定關于無害通過領海的法律和規章。就郵輪疫情事件而言，在確診患者出現后，日本可以依據其《出入國管理法》第5條第1項中提到的“有可能危害日本利益和公共安全的情況”拒絕郵輪靠岸。日本允許“鉆石公主”號郵輪靠岸，并非國際法上的義務，而是考慮到近半數乘客是日本人的情況下做出的決定。然而，一旦日本允許郵輪停靠，則需要依據相關規定，判斷其具體措施是否符合必要性、合理性、適當性、平等性和非歧視性等標準。

大型郵輪載客眾多，一旦發生疫情，對任何國家而言都是一個巨大的挑戰。是否允許疫情郵輪靠岸，并不是一個容易的決定。從目前公開的信息看，美國最終決定允許“至尊公主”號郵輪靠岸，主要是基于船上大多數乘客是美國人以及“鉆石公主”號事件的教訓。與此同時，美國要求船上工作人員留在船上隔離，除岸上資源有限外，一個重要的原因可能是大多數船上工作人員并非美國公民。

對船上的乘客和工作人員，從國際人權法角度，國籍國具有保護其國民健康權的義務。從領事關系法看，國籍國同樣承擔保護本國國民的義務。因此，在“鉆石公主”號郵輪靠港后，多個國家和地區派包機撤離了本國人員。在“至尊公主”號郵輪感染疫情后，中國駐舊金山總領館表示，將根據疫情情況和當地有關規定，向船上中國公民提供領事保護與協助。

郵輪行業

需要提高自身風險抵御能力

在疫情發生后，一些郵輪公司表示，游客支付給郵輪公司的所有款項，包括郵輪船票等都將以原付款形式退還。郵輪公司將“退還合理的獨立費用”，以及航空旅行、轉機或乘郵輪前后的酒店費用。但是，乘客是否接受這種方案，有待時間的檢驗。郵輪公司承擔的責任需要根據適用的法律、客票合同等具體情況綜合判斷。正如在航運領域，“阿德勒訴狄克遜”案導致“喜馬拉雅”條款的出現，未來在客票合同上是否會增加一條“鉆石公主”條款來規定公共衛生事件的權利義務仍有待觀察。

此外，“鉆石公主”號事件處置過程中，日本政府承擔了大量的費用。然而，大多數發展中國家都不具備這方面的實力。從長遠角度考慮，應參考油污民事責任制度，通過設立強制保險制度和郵輪基金，緩解郵輪公司以及沿海國政府的壓力和顧慮，促進各國更有動力和能力接受疫情郵輪停靠，避免郵輪產生大規模的人道主義災難。

郵輪疫情事件

暴露出現有制度的諸多不足

國際郵輪運營航線和靠泊港口分處不同國家，乘客和船上工作人員擁有不同國籍，給傳染病在國際間的傳播創造了條件，增加了各類公共衛生事件發生的風險。本次郵輪疫情事件處置過程中暴露出來的諸多問題值得引起國際社會的重視。

首先，《國際衛生條例》和《聯合國海洋法公約》并沒有關于沿海國、港口國具有接納他國疫情船舶責任的明確規定。《聯合國海洋法公約》盡管多處提及港口國可基于衛生禁止船舶進出港口，以及沿海國排除船舶在領海與毗連區“無害通過權”，但是與衛生防疫方面的國際公約明顯銜接不足。國際海事組織《關于需要援助船舶避難地指南決議》和《關于海事救援服務決議》為各沿海國家建立船舶避難地制度提供指導性建議。但是，該《指南》只是國際性的軟法(soft law)，不具有強制約束力。

其次，《聯合國海洋法公約》要求“國家和船舶之間必須有真正的聯系”以及“每個國家應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制”，然而，這些原則性的規定并沒有統一的實施標準，試圖解決這一問題的1986年《聯合國船舶登記條件公約》迄今尚未生效。聯合國貿發會議(UNCTAD)《2019年海運報告》顯示，2019年初，世界前10大船東國和地區中，有7個國家和地區本國旗比重在20%以下。

再次，聯合國框架下雖然設立諸多專門機構，如國際衛生組織、國際勞工組織和國際海事組織等，然而，各機構之間共同行動還停留在聯合聲明層次，執行力明顯不足。

應急能力建設

應當加強

中國是世界造船大國、港口大國、全球第二大郵輪市場，中國郵輪經濟已進入全產業鏈發展階段。2018年9月，交通運輸部等10部委發布了《關于促進我國郵輪經濟發展的若干意見》。2020年2月，交通運輸部等七部門印發的《關于大力推進海運業高質量發展的指導意見》明確提出，要重點提升大型客船、郵輪應急救援能力。

在處置“歌詩達·賽琳娜”郵輪和“歌詩達·威尼斯”郵輪停靠過程中，天津和深圳應急處置措施得力，受到了國際社會的高度肯定。

目前，全國沿海共有13個郵輪港，并且有多個港口提出建設國際郵輪母港的目標。本次疫情提醒我們，要成為郵輪母港，除了碼頭接待能力之外，必須要有相應的應急處置能力。考慮到郵輪上的人員上岸可能會導致傳染，用設施完備的醫院船將病人在海上隔離救助或許是一個理想的方案。據媒體報道，2月28日，印尼政府派遣海軍醫院船接回“世界夢”號郵輪上工作的188名印尼船員。

國際合作

是應對郵輪疫情的必然選擇

每一次重大的海上事故，往往會推動國際海事規則的完善和發展。《嘆息!細數那些公約法規背后的海難事故》一文梳理了海難事故和海事公約的關系。例如，1909年“泰坦尼克”號事件推動了《國際海上人命安全公約》(SOLAS公約)的重大修訂，“斯堪的納維亞之星”號火災推動了《國際安全管理規則》(ISM Code)的制定，“愛沙尼亞”號客輪顛覆推動了一系列旨在提高客滾船安全修正案的通過。

“鉆石公主”號郵輪事件吸引了全球的關注，并為完善相關制度提供了契機。國際海事組織、國際勞工組織、國際衛生組織應定期評估現有的國際公約，如《國際衛生條例》、《國際便利海上運輸公約》、《國際海上人命安全公約》、《國際勞工公約》等，探索現有公約在突發疫情下的適用問題，同時進一步明確各個機構的職責，建立專業機構間的協調機制。

現有郵輪設計無法隔離病毒導致疫情擴散嚴重。除積極推動國際規則和機制的完善外，在技術標準方面，中國應牽頭組建郵輪空調系統、船級社認證機構、郵輪設計單位、郵輪運營管理等領域的專家小組，修正提升郵輪的建造規范和防疫標準，并向國際船級社協會(IACS)倡導推廣。

在全球化時代，面對類似新冠病毒這種傳染性極強的疫情，沒有一個國家可以獨善其身，也沒有一個國際組織可以獨力解決。充分利用現有機制，加強國際合作是解決類似突發事件的必然選擇。

(作者為中國社科院海洋法治研究中心主任)

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