歷時(shí)四年，頗受關(guān)注的國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保基金方案塵埃落定。11月18日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。

自2013年十八屆三中全會(huì)明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”以來(lái)，關(guān)于如何劃轉(zhuǎn)、劃轉(zhuǎn)多少、后續(xù)如何管理等一直是討論的焦點(diǎn)。此次《方案》對(duì)劃轉(zhuǎn)對(duì)象、比例和承接主體，以及劃轉(zhuǎn)的程序、步驟、配套措施等均做出明確規(guī)定。

從增量到存量

非上市國(guó)企股權(quán)首次納入劃轉(zhuǎn)范圍

據(jù)記者了解，劃撥國(guó)有上市公司股份充實(shí)社保基金由來(lái)已久。

全國(guó)社保基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)王忠民在接受媒體采訪時(shí)表示，當(dāng)前，社保基金中有兩部分國(guó)有資產(chǎn)，第一部分是國(guó)有上市公司股份，第二部分是國(guó)有資本的盈利。

王忠民稱，社保基金成立之初有幾大資金來(lái)源，其中之一就是含國(guó)有股的上市公司在上市的時(shí)候按融資額的10%劃歸社保基金，既可以劃股份，也可以給予等量股份的資金。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，早在社保基金成立伊始，社會(huì)各方就有提出“劃撥國(guó)資充實(shí)社保基金”的政策建議。

2001年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，要求國(guó)有股IPO和增發(fā)時(shí)，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國(guó)社保基金。但因種種原因，這一辦法在一年后被叫停，僅針對(duì)在境外上市的國(guó)企繼續(xù)執(zhí)行。

2003年10月，十六屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，提出“采取多種方式，包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”。這一項(xiàng)工作也沒有完全鋪開。

直到2009年6月，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)和全國(guó)社保基金會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國(guó)有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國(guó)有股轉(zhuǎn)由社保基金會(huì)持有。

此次《方案》將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，“劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。”

“首次將非上市國(guó)有企業(yè)的股份納入劃轉(zhuǎn)范圍，這是從劃轉(zhuǎn)增量到劃轉(zhuǎn)存量的轉(zhuǎn)變，劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)總額將高出過去更多。”一位業(yè)內(nèi)人士這樣評(píng)價(jià)。

據(jù)王忠民介紹，“至今為止的16年間，大概有2500億到2600億的國(guó)有股份劃撥進(jìn)來(lái)。”

有專家估算，從目前公開數(shù)據(jù)來(lái)看，新的《方案》實(shí)施后，劃轉(zhuǎn)國(guó)資凈資產(chǎn)規(guī)模可能超4萬(wàn)億。

先統(tǒng)籌后進(jìn)入

或倒逼國(guó)企改革

此次《方案》中對(duì)劃轉(zhuǎn)對(duì)象做了詳細(xì)說(shuō)明，一個(gè)重要的關(guān)鍵詞是“公司制改革”。

《方案》規(guī)定，中央和地方企業(yè)集團(tuán)已完成公司制改革的，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團(tuán)股權(quán)；中央和地方企業(yè)集團(tuán)未完成公司制改革的，抓緊推進(jìn)改革，改制后按要求劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團(tuán)股權(quán)；同時(shí)，探索劃轉(zhuǎn)未完成公司制改革的企業(yè)集團(tuán)所屬一級(jí)子公司股權(quán)。

有業(yè)內(nèi)人士撰文指出，現(xiàn)有中央和地方全資國(guó)企或國(guó)有公司，必須先進(jìn)行清產(chǎn)核資，引入現(xiàn)代企業(yè)制度后變身為國(guó)有股份制企業(yè)，方可向?qū)��?yīng)的社保基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)其10%的股權(quán)。因此，國(guó)資充社保方案的實(shí)施，客觀上還起到了深化國(guó)企改革的助力作用。2018年底，是現(xiàn)有全資國(guó)企完成股份制改造，并向?qū)��?yīng)社保基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的最后期限。

一位央企高管告訴記者，此次國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保基金方案有幾個(gè)前提。一是以完成公司制改革為前提，二是以完成國(guó)企分類改革為前提。但《方案》又劃定了時(shí)間表，“2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有股權(quán)，盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。”這將加快促進(jìn)公司制改制和分類改革的進(jìn)程。

以中央企業(yè)為例，按照《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》的要求，2017年底前，中央企業(yè)要全部完成公司制改制工作。加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。據(jù)記者了解，央企公司制改革正進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。

此外，《方案》對(duì)劃轉(zhuǎn)范圍規(guī)定，將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。“公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外。”

按照國(guó)資委相關(guān)負(fù)責(zé)人的說(shuō)法，“國(guó)企功能界定分類是今明兩年國(guó)企改革的一項(xiàng)重點(diǎn)和難點(diǎn)。”

“從《方案》劃定的時(shí)間表來(lái)看，也將推動(dòng)國(guó)企分類改革的加速進(jìn)行。”上述央企高管認(rèn)為。

只承接不干預(yù)

推動(dòng)完善公司治理結(jié)構(gòu)

2015年，先行者山東省出臺(tái)了《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，并分兩次將省國(guó)資委履行出資人職責(zé)的18戶企業(yè)30%的國(guó)有資本180.65億元?jiǎng)澽D(zhuǎn)至省社保基金理事會(huì)，省國(guó)資委和省社保基金理事會(huì)分別持有企業(yè)70%和30%的國(guó)有資本。

時(shí)任山東省國(guó)資委主任、黨委書記張新文對(duì)此撰文指出，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保，也將促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展，提高國(guó)資監(jiān)管的有效性。“從國(guó)有獨(dú)資公司的運(yùn)營(yíng)情況看，董事會(huì)和經(jīng)理層產(chǎn)生方式類同、權(quán)責(zé)劃分不清、行政化管理色彩濃厚等特點(diǎn)比較普遍，很難按照公司法規(guī)范運(yùn)作。而在部分國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)后，股東會(huì)由省國(guó)資委和社保基金理事會(huì)兩個(gè)股東構(gòu)成，有利于更好地發(fā)揮股東間的制衡作用，對(duì)建立職業(yè)經(jīng)理人制度產(chǎn)生重大推動(dòng)力。”

此前，關(guān)于劃轉(zhuǎn)國(guó)資股權(quán)的爭(zhēng)論有幾個(gè)焦點(diǎn)，比如是否會(huì)影響國(guó)企利潤(rùn)，是否會(huì)干預(yù)國(guó)企經(jīng)營(yíng)等。

值得關(guān)注的是，此次《方案》明確了劃轉(zhuǎn)對(duì)象和承接主體的權(quán)責(zé)。“社保基金會(huì)及各省（區(qū)、市）國(guó)有獨(dú)資公司等承接主體作為財(cái)務(wù)投資者，享有所劃入國(guó)有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，一般不向企業(yè)派出董事。必要時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可向企業(yè)派出董事。”

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此解讀為，《方案》有利于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)多元化持有，推動(dòng)完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，發(fā)展成果更多用于保障和改善民生。

中國(guó)不良資產(chǎn)行業(yè)聯(lián)盟研究員譚浩俊告訴記者，“將股權(quán)劃轉(zhuǎn)給社保基金，并不是股權(quán)出讓，而是社會(huì)保障工作需要，更多的是行政行為。也就是說(shuō)，股權(quán)劃轉(zhuǎn)以后，社保基金不能干預(yù)企業(yè)的任何經(jīng)營(yíng)、任何事宜，而只是持股者和利益分享者。”

他認(rèn)為，由于劃轉(zhuǎn)以后，一部分收益要轉(zhuǎn)入社保基金賬戶，對(duì)企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)產(chǎn)生一定影響，這就要求企業(yè)一定要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，不斷地開拓市場(chǎng)，力爭(zhēng)效益更好、利潤(rùn)更多，以減輕劃轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)壓力。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新在接受媒體采訪時(shí)亦認(rèn)為，此次劃轉(zhuǎn)將對(duì)國(guó)有企業(yè)過去長(zhǎng)期一股獨(dú)大的格局產(chǎn)生較大影響，有利于降低國(guó)有股單一持股比例，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本多元化。從未來(lái)的角色定位來(lái)看，承接國(guó)有股劃轉(zhuǎn)的社保基金和省級(jí)國(guó)有獨(dú)資公司，將扮演長(zhǎng)期財(cái)務(wù)投資者的角色，不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的變現(xiàn)，反而有利于促進(jìn)上市公司進(jìn)行現(xiàn)金分紅。

先試點(diǎn)后推廣

確定劃轉(zhuǎn)時(shí)間表

與很多國(guó)企改革方案一樣，此次國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保基金方案也要求按照試點(diǎn)先行、分級(jí)組織、穩(wěn)步推進(jìn)的原則完成劃轉(zhuǎn)工作。

具體來(lái)說(shuō)，第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點(diǎn)。中央企業(yè)包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機(jī)構(gòu)2家。試點(diǎn)省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)省（區(qū)、市）人民政府具體組織實(shí)施。

第二步，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有股權(quán)，盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。各省（區(qū)、市）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施本地區(qū)地方國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作。

社科院中國(guó)財(cái)稅研究中心副秘書長(zhǎng)劉柏惠認(rèn)為，選擇試點(diǎn)對(duì)象時(shí)，要綜合考慮國(guó)有企業(yè)分布情況和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況，選取有代表性的區(qū)域，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。

從方案到實(shí)施

哪些難點(diǎn)待突破

曾經(jīng)有人對(duì)社保基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的能力表示擔(dān)憂。《方案》出來(lái)后，仍有一些質(zhì)疑的聲音。

廣東省國(guó)有資本研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)梁軍指出：“至少到目前為止，還沒有關(guān)于強(qiáng)化社保基金監(jiān)管隊(duì)伍和監(jiān)管權(quán)力的政策主張，也沒有見到社保基金為迎接大規(guī)模國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)的制度準(zhǔn)備。”

《方案》這樣描述：劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國(guó)有股權(quán)，由國(guó)務(wù)院委托社保基金會(huì)負(fù)責(zé)集中持有，單獨(dú)核算，接受考核和監(jiān)督。條件成熟時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)，社保基金會(huì)可組建養(yǎng)老金管理公司，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國(guó)有股權(quán)。

劃轉(zhuǎn)的地方企業(yè)國(guó)有股權(quán)，由各省級(jí)人民政府設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司集中持有、管理和運(yùn)營(yíng)。也可將劃轉(zhuǎn)的國(guó)有股權(quán)委托本省（區(qū)、市）具有國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)功能的公司專戶管理。

對(duì)此，譚浩俊認(rèn)為，組建專門的公司持有國(guó)有劃轉(zhuǎn)股權(quán)，進(jìn)行專項(xiàng)管理，當(dāng)然是需要的。關(guān)鍵是，如何運(yùn)作，以怎樣的方式運(yùn)作。“對(duì)這部分股權(quán)，既不能輕易出讓，也需要對(duì)社保基金穩(wěn)定發(fā)揮作用。尤其在社保基金出現(xiàn)缺口時(shí)怎么處理，應(yīng)當(dāng)有十分專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)把控，而不是簡(jiǎn)單的管理股權(quán)。如果按照行政思維去管理這些股權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)大的。”

所以，他建議，在劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金的同時(shí)，必須與社會(huì)保障制度改革結(jié)合起來(lái)，同步推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。譬如社保基金的全國(guó)流轉(zhuǎn)、行政事業(yè)單位與企業(yè)的完全接軌、社會(huì)保障基金的管理改革、社保基金的投資方式改革以及國(guó)企改革過程中必須把土地等有效資源與社保基金掛起鉤來(lái)等。

有央企高管表示，央企集團(tuán)的股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。不同行業(yè)、不同企業(yè)的具體情況不盡相同，不僅需要時(shí)間，還需要相關(guān)的配套細(xì)則出臺(tái)。

社保基金大事記：

□2000年8月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立“全國(guó)社會(huì)保障基金”。同時(shí)設(shè)立“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”，負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金。

□2001年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，要求國(guó)有股IPO和增發(fā)時(shí)，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國(guó)社保基金。但僅發(fā)布一年，還沒來(lái)得及真正實(shí)施，這一辦法就在2002年6月23日被叫停，僅針對(duì)在境外上市的國(guó)企繼續(xù)執(zhí)行。

□2003年10月，十六屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，提出“采取多種方式，包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”。但因種種原因，這一工作沒有完整展開。

□2009年6月，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)和全國(guó)社保基金會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國(guó)有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國(guó)有股轉(zhuǎn)由社保基金會(huì)持有。

□2013年11月，十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。”

□2015年3月，山東省率先出臺(tái)了《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，并分兩次將省國(guó)資委履行出資人職責(zé)的18戶企業(yè)30%的國(guó)有資本180.65億元?jiǎng)澽D(zhuǎn)至省社保基金理事會(huì)，省國(guó)資委和省社保基金理事會(huì)分別持有企業(yè)70%和30%的國(guó)有資本。

□2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見提出，建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。

□2015年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》指出，在改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以及實(shí)施國(guó)有企業(yè)重組過程中，國(guó)家根據(jù)需要將部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會(huì)保證基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保障資金缺口。

□2016年3月，政府工作報(bào)告提出，制定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金辦法。

□2016年6月，遼寧啟動(dòng)國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的實(shí)踐試點(diǎn)。

□2017年3月，政府工作報(bào)告提出，穩(wěn)步推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金。