“一條河流一部法律”是近代水事立法的重要經(jīng)驗(yàn)，德國萊茵河、法國塞納河的治理，都是注重流域立法、踐行流域治理理念、建立流域共治機(jī)制的結(jié)果。長江，能不能也有一部自己的法律?全國人大常委會(huì)長江保護(hù)立法調(diào)研座談會(huì)昨天在上海舉行，滬蘇浙皖三省一市對(duì)《長江保護(hù)法》立法相關(guān)情況進(jìn)行交流，建立全流域省際聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機(jī)制成為長三角區(qū)域的共同呼吁。

長江流域綜合性法律法規(guī)空白亟待“填補(bǔ)”

長江流域相關(guān)地方立法探索已有先例。江蘇省人大常委會(huì)2004年在全國率先制定 《江蘇省長江水污染防治條例》，今年3月又根據(jù)上位法《水污染防治法》作了修訂。條例明確“先保護(hù)后建設(shè)，先規(guī)劃后開發(fā)，先環(huán)評(píng)后立項(xiàng)”原則，確立了上下游水質(zhì)交接責(zé)任制和補(bǔ)償制度。至2017年底，江蘇省補(bǔ)償資金累計(jì)18億元，建立與污染物排放總量掛鉤的財(cái)政政策，推動(dòng)了跨行政區(qū)水環(huán)境矛盾的協(xié)調(diào)解決，將江蘇省長江水環(huán)境保護(hù)與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道。

浙江省率先推行“河長制”，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)河長全覆蓋。目前共有各級(jí)河長6萬名，并配套“河道警長”，拓展實(shí)施了 “湖長制”“灘(灣)長制”，確保每一條河道、每一個(gè)水體有人管、管得住。

上海則正圍繞國家戰(zhàn)略制定并落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶水利規(guī)劃和三年行動(dòng)計(jì)劃，已編制完成 《上海市推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展實(shí)施規(guī)劃》，配合長江委編制完成《長江岸線開發(fā)利用和保護(hù)總體規(guī)劃》等。

然而，長江流域綜合性法律法規(guī)仍屬于空白，法律法規(guī)之間銜接性與協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，不同部門行業(yè)之間、流域和區(qū)域之間，職責(zé)交叉、事權(quán)界定不清;跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理手段和執(zhí)法能力。

座談中，四地希望建立健全中央與地方之間的長江保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成共抓大保護(hù)的合力。記者了解到，全國人大正在進(jìn)行長江保護(hù)立法的前期研究和論證工作，《長江保護(hù)法》已被納入本屆人大五年立法規(guī)劃。

流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合推進(jìn)力度有待強(qiáng)化

各地地方法規(guī)已有嘗試，但人大在四地開展的執(zhí)法檢查情況并不樂觀：近十年，江蘇省入境斷面水體總磷濃度上升50%以上，江蘇段長江干流水質(zhì)普遍由二類水質(zhì)降為三類;浙江近海海域水質(zhì)劣四類和四類占比達(dá)60%以上，杭州灣海域水質(zhì)常年處于劣四類。水資源配置亟待統(tǒng)籌，水環(huán)境污染防控形勢嚴(yán)峻。

按照中央部署，遵循共商共治共享原則，長三角區(qū)域水污染協(xié)作機(jī)制2016年啟動(dòng)。這一機(jī)制以跨界臨界水源地風(fēng)險(xiǎn)防控為重點(diǎn)，全面落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)和水污染防治行動(dòng)計(jì)劃要求，加快推進(jìn)河長制、重點(diǎn)流域治理、黑臭水體整治和水源地保護(hù)等水污染防治重點(diǎn)任務(wù)的共同落實(shí)。

長三角在水污染防治區(qū)域協(xié)作方面開展了積極探索，但還存在流域上下游規(guī)劃協(xié)同性不夠的問題;各地應(yīng)當(dāng)從流域整體出發(fā)，統(tǒng)籌優(yōu)化整個(gè)流域產(chǎn)業(yè)布局，限制自身化工、石化等行業(yè)發(fā)展，但現(xiàn)在顯然缺乏流域統(tǒng)一的發(fā)展和保護(hù)規(guī)劃。

在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面也還有待完善：缺乏國家層面的立法部署，激勵(lì)機(jī)制還不足影響上游流域主動(dòng)采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的積極性。此外，在區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系上各地也有區(qū)分，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系下，聯(lián)合制定區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律支撐。

建議建立全流域省際聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機(jī)制

座談會(huì)上，四地就堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，完善長江流域管理體制機(jī)制，建立健全最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源管理制度，進(jìn)一步規(guī)范長江流域資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理等立法目的達(dá)成共識(shí)。

目前，新的《水污染防治法》明確了流域保護(hù)“四統(tǒng)一”原則，但就如何解決長江流域發(fā)展與保護(hù)、上中下游之間開發(fā)與補(bǔ)償?shù)雀鞣N矛盾和實(shí)際問題，還缺少特別規(guī)定和具體措施，只能靠制定專門的長江水環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范。

流域綜合管理體制在座談會(huì)上被屢屢提及，與會(huì)者建議：要打破條塊分割、部門分割、多頭管理對(duì)長江流域綜合治理和保護(hù)造成的不利影響，就要建立國家層面的長江流域綜合協(xié)調(diào)和管理機(jī)制。

制定長江水環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用綜合規(guī)劃也是一個(gè)“熱詞”。四地共同提出要合理布局生產(chǎn)力，大力淘汰落后污染產(chǎn)能，嚴(yán)格限制污染項(xiàng)目向長江上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，沿江地區(qū)逐步建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)園區(qū)，限期關(guān)閉重污染園區(qū)和企業(yè)。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、高精尖技術(shù)和高端產(chǎn)業(yè)也要向上中游布局。

與會(huì)者還建議，要建立全流域省際聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行干流上下游水質(zhì)交接責(zé)任制和雙向補(bǔ)償制度;建立負(fù)面清單管理制度，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確流域各地區(qū)環(huán)境容量，實(shí)行環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控。

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