(本刊記者 李 冉) 1903年，出租車進入中國。哈爾濱是中國最早有出租車的城市，而民國年間的上海祥生公司被稱為“中國出租車業的鼻祖”。建國后，出租車專門為外賓服務，廣州的出租車，需要外匯券才能乘坐。1951年，首都汽車公司成立，是新中國第一家國營出租汽車公司。出租車百年歷史承載了太多有關中國社會與中國人的歷史記憶。在我國有著百年歷史的出租車如何在網約車的浪潮中繼續前行需要全社會的共同推動。

國內出租車經營模式呈多樣化

目前，我國出租車經營者的組織形態和結構是多樣化的。各地出租車行業的經營模式大致有以下五種：承包經營、合作經營、掛靠經營、個體經營、公司直營。有的城市有若干模式，有的城市經歷了不同模式的沿革，可能同時存在多種經營模式。

（一）承包經營。承包經營模式中，出租車經營權和車輛產權均為公司所有，公司與司機簽訂勞動合同和承包合同，司機簽約時向公司繳納一定金額的抵押金，每月向公司交納定額承包費，享有繳納定額承包費以后的剩余。

承包經營模式中，司機成為出租車經營的剩余收益索取者，承擔主要的經營風險，而公司獲取固定金額的、幾乎無風險的租金收入。在這種模式中，公司和司機的關系可能處于緊張狀態，利益的分配既有可能傾向于具有締約優勢的公司一方。因此，政府不得不對承包關系保持經常性的監督和干預。

但即便受到政府的高度重視，承包經營的核心內容即“份子錢”的多少，一直飽受詬病。輿論通常認為，公司收取了“高額”甚至“超高額”的份子錢，坐收暴利，對司機形成“盤剝”。司機為了多掙錢，不得不拼命拉活，千方百計降低成本。這就造成了出租車服務水平的低下。如挑客、繞路、服務不規范、車況差、車內衛生不合格等。而公司則大喊“冤枉”，聲稱收到的份子錢，大部分要交各種稅費和支付各種成本，公司是“微利”甚至虧損。官方的多次成本核查基本上是支持公司一方觀點的。但是，社會公眾尤其是司機似乎并不信服。

（二）合作經營。合作模式是指，出租車的經營權歸公司，車輛由司機出資購買并擁有車輛產權，司機與公司簽訂合作營運合同，按月向公司交納經營權使用費和管理費，剩余歸司機所有。有些地方也叫此種模式為“租標經營”，意思是公司將經營指標租賃給司機運營、“經營權租賃”。鄭州市曾經就存在很多合作經營的出租車。

合作經營實際上和上述承包經營是異曲同工的。其實質都是公司將出租車經營權租賃給司機運營，司機承擔最終經營風險，公司收取固定收益。所不同的只是車輛的產權歸屬。

掛靠經營。掛靠經營模式下，出租車經營權和車輛所有權都歸司機所有，但出租車須掛靠某家出租車公司經營。出租車公司負責為司機提供包括稅收申報在內的相關服務，除向出租車司機每月收取管理服務費外，對出租車的服務質量等沒有約束和激勵手段。

掛靠在公司名下的出租車，既非公司直接經營，實際上許多也不是車主直接駕駛，而是被車主轉包給其他司機駕駛。車主與司機的關系實際上也是一種承包經營：車主每月收取固定承包金，司機享有扣除份子錢之后剩余的營業收入，自負盈虧。因此，掛靠經營模式中又含有承包經營的因素。只不過，相比于公司化的承包制，掛靠經營中的承包制是個人車主與司機個人之間的合同關系，通常沒有政府管制的介入。

（四）個體經營。個體經營是指，司機直接擁有經營權和車輛產權，直接向政府相關部門登記后個體獨立運營，并接受本地交通管理部門管理。

（五）公司直營。出租車經營權和車輛均歸屬公司，公司與駕駛員的關系是純粹的雇傭關系，司機收入由底薪和營收提成組成。在北京、上海、重慶等地的部分出租車公司中存在此種經營模式。

實際上，有一些城市同時具有多種經營模式。例如，北京市就有公司直營、承包經營和個體經營三種模式，當然承包經營是絕大多數企業采取的模式。上海也同時有三種模式，司機稱之為“份子錢模式”“買斷模式”和“掛靠模式”。其中，“份子錢模式”實際就是上文所說的承包經營，“買斷模式”大致對應上文的租賃經營。

國外出租車管理方式大不同

——倫敦：司機嚴格遵循“最佳路線”

倫敦的出租車司機都是個體經營者，許多車主都身兼司機、車主和另一名司機輪流工作。出租車的管理部門是出租汽車司機協會。要想在倫敦開出租，除了嚴格的體檢和個人經歷審查，還必須通過一項名為“倫敦知識”的嚴格測試。這項測試可以追溯到1865年，歷史甚至超過了倫敦市的很多古老建筑。

“倫敦知識”考試的準備工作需要近3年的時間，要全部通過，需要參加至少12次實地測試。因此這也被譽為全世界對出租車司機最嚴格的考試，它將倫敦每一位出租車司機培養成“倫敦專家”，從任何地點出發，都可以以最短的線路抵達目的地。

測試要求當乘客說出目的地后，司機必須立即決定最佳路線，而不能看地圖，也不能依靠衛星導航，或者通過廣播詢問調度員。因此，他們不僅要知道每一條街道和建筑物的位置，還得牢記列在市政府公共交通局編的藍皮書上的近500條“行車路線”。

倫敦對出租車駕駛員及出租車的管理和要求有著一整套行之有效的辦法。嚴格的考核制度和科學的管理方式，使倫敦出租車司機被公認為是世界上最有禮貌的司機，專業水準毋庸置疑。出租車招手即停，沒有拒載和亂收費現象。

——東京：無需向公司繳納“份子錢”

日本雖是汽車大國，但街頭很少看到豪華車，出租車也多是一些日本產的舊款品牌，涂抹著醒目的顏色，擦洗得一塵不染。司機多身著制服，靜靜地坐在駕駛位等待乘客。

在車站、大商場等地，出租車都是排隊候客。無論路程遠近，出租車司機均不得拒絕搭載乘客，根據日本道路運輸法規定，拒載屬違法行為。為了盡量避免與乘客發生不快，在一些可能發生爭議的計費環節，多由司機承擔費用，如抵達目的地后計程表的費用剛好“跳字”，大多數司機都會主動提出按“跳字”前的數字收費。

日本的出租車分為個人和公司兩種。公司出租車統一管理。只要取得載客用車駕駛執照，且被公司雇傭，都能從事出租車行業。隸屬于出租車公司的運營汽車，其購買，油費、保養、停車等費用均由公司方面承擔。司機只須安全駕駛即可。出租車司機每月無需向公司繳納固定的“份子錢”，只須按一定比例上交每月收入。

——漢堡：先進的車載電子系統杜絕問題

德國的大城市往往都有著非常完善的公共交通系統，地鐵、輕軌、有軌電車、巴士，甚至各個交通線路之間設計到精確的換乘時間，乘坐環境也很舒適。更多的時候，在德國大城市人們出行首選是公共交通。這就使得出租與公交系統在資源上的劃分和定位非常合理。出租車是在公共交通之外的補充和替代，比如公交停運之后、終點站附近、需要搬運行李的機場和車站門口等。

德國的出租車普遍采用尋呼系統，只要撥打訂車熱線，任何地方都會在5分鐘之內來出租車接客。這種點到點的運載服務更加精準，既節約了司機在路上空駛的時間和能源成本，也免去了乘客在路上攔車被拒載的可能。

訂車系統在德國的小城鎮應用更加普遍，和人滿為患的中國大街相比，德國路上可謂“人跡罕至”，訂車是實現出租司機和乘客“雙贏”的最佳方案。值得一提的是，德國出租車的車載電子系統非常先進，GPS系統根據目的地提供最短距離的可視化行車路線、安防、攝像頭和電子追蹤系統為司機和乘客都提供了安全的保證。精確的行程和時間測定、即時的衛星定位，避免了司機以“不認路”為借口拒載或繞路等問題的出現。

——紐約：被利益集團扭曲的政府管制

紐約市政府對出租車業的管制不僅表現在對運營價格、時間和方式等方面，對出租車的數量也有著精確的控制。20世紀20年代末大蕭條時期，失業工人大量涌入出租車行業并導致過度競爭,出租車司機收入減少，服務質量下降。1937年紐約市政府為了控制出租車數量，開始實施出租車“牌照制”。到1938年共發出12187張牌照，至今這一數量也沒有改變。當時，一張出租車牌照只要10美元，現在每張牌照的價格已高達30多萬美元。普通司機購買不起，只能租用牌照，受制于出租車公司，并向公司每月交納2500美元的份子錢，占其營運收入的一半以上，自己還要負擔汽油費。

目前，紐約共有大型出租車公司十余家，這些公司實力雄厚，擁有幾百甚至上千輛出租車。紐約有關研究機構曾建議實行一套全新的出租車管理制度，以降低出租車的運營成本和資費標準。按這一制度，紐約市政府將按市場價格從出租車公司那里買下所有的牌照，然后直接向出租車司機出租牌照，按年度收費。出租車司機停運后不能將這一牌照轉讓或出租給他人，必須交回紐約市政府。

——法國巴黎：出租車運營方式多元化

法國巴黎出租車運營方式分為個體司機、薪酬司機、公司司機和股份司機四類。個體司機擁有獨立的出租車運營權。但個體司機運營證非常昂貴，一般需要幾十萬歐元。個體司機還需要自行交納社會保險和養老保險等。薪酬司機受雇于某家出租車公司，每天運營完后，都要把車輛交還給公司，同時上交全部的運營收入，由公司再從運營收入中提取一定比例費用作為他們的工資。這類司機同時享有社會保險等一系列福利。

公司司機運營所需要的運營證和車輛產權都是屬于公司的，他們需要定期向出租車公司交納較高的份錢，這其中包括運營證和車輛租金、車輛保險、維修保養以及所耗汽油等各種費用。股份司機也從屬于出租車公司，但在公司里他們有出租車的全部產權，只不過車輛運營證和行駛證都屬于公司。這些司機由于擁有產權，因此向公司所交的份錢較少，而且由于他們已向公司交費，因此享受各類社會保險。他們類似于掛靠在公司名下，獨自承包車輛。

出租車行業改革的一些啟示

從國外的經驗來看，出租車行業的規制措施可以分為兩個方面：一方面，通過嚴格的經營資質審查，從出租車市場準入上設置適宜的門檻；另一方面，從數量管制、價格管制、安全與服務質量規制等多個環節對出租車市場運營秩序加以規制。

——源頭治理：把好市場準入關是出租車行業規制的首要之策

為科學規制出租車市場、保證出租車服務質量，世界上大多數國家都為出租車行業制定了較為嚴格的準入標準，從源頭上保證出租車行業從業者的基本素質。出租車市場準入主要體現在兩個方面：一是對出租車行業實行特許經營，市場主體只有在取得特許經營權并獲得出租車牌照后方能成為出租車市場的合法經營者；二是對出租車行業經營資質或者牌照申請者以及實際從業者進行資質審查和嚴格考核。

政府實行出租車特許經營制度最直接的后果就是使得出租車牌照成為稀有資源因而擁有不菲價格。例如，在美國紐約市，目前黃色出租車牌照拍賣的成交價格就高達80萬—100萬美元，很少有出租車司機個人可以負擔這個價格，因此，他們大多選擇向持有拍照的出租車公司租賃出租車開展運營，每天向出租車繳費所謂的“車庫費”。這種“經濟租”與中國國內憑借免費獲授的經營許可權而向承租出租車司機收取的“份子錢”類似但有所不同，前者屬于通過競拍并付出經濟成本后所獲取的收益，后者依靠行政許可形成的經營權壟斷地位獲得。可見，國際上雖然允許對出租車市場實行特許經營，但也強調許可經營要通過市場競爭來實現，并輔以市場準入與退出機制和信息披露制度。

除了特許經營管理制度，各國還對出租車行業主體實行嚴格的考查。例如，在以個體經營為主要模式的英國，政府要求出租車司機申請者首先必須通過嚴格的考試，內容包括所在城市的歷史文化知識、城區與郊區的道路交通網絡、汽車駕駛技術等。在通過這些考試之后，政府還要對申請者進行嚴格的體檢和個人經歷、性格方面的審查，在證明身體健康并無犯罪記錄以后，才會發給申請者營業執照。不同于英國的個體經營模式，美國紐約市的大部分出租車司機都是受雇于出租車公司，數百家持有出租車牌照和營業執照的公司經營著約70%的黃色出租車。除同樣嚴格的出租車駕照考試制度外，紐約出租車及豪華轎車管理委員會(TLC)還要求申請進入出租車市場的公司正式提出申請，并證明其申請條件是充分的和必要的；即使是經營牌照的轉讓，也必須經過TLC的資格審查。

雖然各國對于出租車市場準入進行嚴格管制，但是，很多國家都致力于破除出租車市場壟斷，改善行業結構。英國、美國和新西蘭出租車市場改革之后，政府放松了對出租車行業組織方式的限制，開放出租車市場，允許個體經營者進入出租車市場，使這些國家的出租車市場的行業結構得到改善，減少了行業壟斷，使服務質量成為行業競爭的焦點。這樣一來，優勝劣汰的市場規律就在出租車這個市場規制較多的行業發揮了市場調節和資源配置作用。

——運營規制：管好市場秩序是出租車行業規制的核心要義

如何合理有效規范出租車公司和個體出租車運營者的運營行為、維護出租車市場秩序、提高服務質量，是世界各國出租車行業管理者思考的核心問題。歸納起來，各國政府在出租車市場扮演的主要是出租車市場秩序調控者的角色，負責監管市場主體數量、限制市場服務價格以及控制服務安全和質量。

（一）數量監管。

為了調節出租車市場的供求關系并進而影響出租車市場競爭的充分程度，數量監管是許多國家過去常用的一種手段。但是，從近來的監管實踐發展來看，不少國家都不同程度地放松甚至取消了對出租車的數量限制、減少不必要的行政控制以充分發揮市場的競爭機制。例如，新西蘭在1989年對出租車行業進行改革后，政府要求出租車經營者必須擁有乘客服務牌照，但對乘客服務車輛的牌照卻沒有數量的限制。只要擁有乘客服務牌照，運營車輛數完全可以由經營者自己決定，實際上也是由市場這只看不見的手來決定。英國、美國也在大部分地區解除了對出租車的數量監管，其余地區特別是大城市仍然保留數量規制，定期或不定期增加新牌照。當然，也有部分國家，如德國、法國、意大利、丹麥、挪威等歐洲國家以及加拿大、澳大利亞等亞太國家，仍然對出租車市場進行嚴格數量規制。

就數量監管而言，政府對出租車市場的嚴格宏觀調控雖然能夠維持市場的基本平衡，但卻違背了市場供求客觀規律，容易導致出租車供給不足，造成不同程度的打車難。因此，放松數量監管、讓市場機制自然達成供求均衡，改變以往硬性管制、因地制宜地對出租車市場實行動態的數量調節已經成為各國出租車行業規制的發展趨勢。

（二）價格限制。

限制價格主要是為了平衡出租車消費者和經營者兩者之間的利益。鑒于出租車具有某種公用事業性質，價格管制在各個市場經濟國家中仍然大范圍存在著，但各國價格限制的措施也不盡相同。在英國，95%的地區對出租車行業實行費率方面的價格規制。其中，大部分地區實行的是最高費率限制，由政府規定最高單位運營價格，出租車司機可以低于核定費率收費；也有部分地方政府根據本地情況實行固定費率制，指定具體的單位運營價格。同英國一樣，澳大利亞除了維多利亞州實行出租車固定價格制外，其他地方均實行最高限價制。由于出租車的公共交通或城市公用事業屬性得到多數國家的認同，德國、法國、意大利、丹麥以及加拿大、日本等國家在全國范圍內實施了出租車固定價格規制。

在新西蘭、瑞典和新加坡等國家，政府則取消了對于出租車行業的價格管制。在新西蘭，政府允許出租車公司自行制定價格，不過，出租車經營者必須把價目表交當地管理機構備案，并將價目表張貼在出租車內外以便消費者及時獲取價格信息，這樣既避免了消費者與出租車司機的討價還價，又促進了出租車公司之間的良性競爭，使市內出租車營運狀況得到了改善。瑞典和新加坡也于20世紀90年代取消了出租車市場的價格規則，實行價格自由化，允許各出租車公司自行定價，同樣只在價格信息公開或報備方面做出要求。這些國家之所以取消出租車價格限制，是因為這些國家的人口規模較小、家庭轎車保有量大，出租車市場的需求彈性較大，出租車市場更加適合自由競爭。

在世界范圍內，各國對出租車市場的價格管制是趨于放松的，基本發展方向是給予市場適當的競爭、充分發揮市場的價格機制的基礎上，實行適當的運價管制。例如，在實行最高費率限制的基礎上，逐步實現市場主體根據市場供求關系自主定價，行業管理部門根據實際情況實行價格指導，對運價進行及時合理調整以解決市場失靈問題。

（三）質量管控。

與加強市場準入監管一樣，絕大多數國家都非常重視出租車市場的安全與服務質量。這方面的規制和控制直接影響著出租車消費者對于出租車行業服務質量的切實感受。一些國家雖然放松或取消了出租車的市場規制，但對于出租車經營者、司機執業標準、車輛安全標準和服務質量等的監管依然異常嚴格，并且還有進一步加強的趨勢。許多國家以法律的形式對出租車市場進行監管，如1989年新西蘭出臺了《運輸服務許可法》，明確并確立出租車市場的服務和安全標準。部分國家還非常重視通過技術措施和信息手段來改進安全和服務質量控制，如法國為防止出租車司機疲勞駕駛，在每輛出租車內安裝類似“黑匣子”之類的設備對司機進行監督，超過時間限制(公司司機每天工作不得超過10小時，個體司機不得超過11小時)工作將會受到嚴厲處罰。

在服務質量管控方面，世界各國所采取的市場規制措施是趨緊的。“車行城市、安全第一”和“租車服務、質量至上”的理念始終樹立在各國出租車市場監管者的腦海里、努力落實在每一項行業規制措施中。在這個方面，加強職業標準考核、強化行政監管已經成為各國政府義不容辭的責任，完善法律法規、加大對違法違規現象的懲處力度逐漸成為各國政府經常采取的措施。

出租車是重要的大眾運輸系統之一，它是介于大眾運輸與私人之間的輔助性運輸工具，它的特點是任何出租車都存在競爭關系，駕駛的判斷力和經驗很直接地影響其經營收入績效。因此，有限度的個體化經營在未來的管理上應該是可以被政府部門接受的，而我們從世界各國的發展經驗上了解，開放不同程度的個體經營，包括個人車行、運輸合作社等，并不會減少政府的稅收來源；相反地，借由適當地援權，還可以減少政府的監管成本，提升管理效能，這應是中國大陸擬定出租車管制政策的思考方向。

出租車行業要改革目的就是要：明晰車輛產權，理順雙方關系，合理分配利益，行業健康發展。出租車行業只有做到兩權合一并明確固定給真正的投資人和經營者才是正確的方向。讓廣大的從業人員在自己從事的崗位擁有充分的話語權才能更好地去維護行業健康發展。在這個市場中，經營權＝話語權，在一個沒有話語權的領域只能永遠是奴隸。只有廣大一線司機在利益重新分配中收入明顯增長的改革才不是偽改革。

監管對網約車、出租車等新舊業態應公平發力，保障公眾出行安全。面對目前新舊業態在安全問題上所呈現出的反差，監管層面的注意力不能再被輿論帶偏，保障新舊業態監管的平等、公平發力，是維護社會出行安全不可回避的一點。

如何合理計算地區出租車牌照數量？如何有效分配牌照數量給不同的出租車經營形態？如何提升駕駛人福利與素質？如何利用科技發明落實于管理之中，以提升營收與服務質量？以上四個問題的答案正是中國大陸出租車改革與管制的四項步驟與建議。

(新媒體責編：wb001)