根據2015年6月30日交通部發布的《2014年全國收費公路統計公報》(下稱“《公報》”)數據，截至2014年底，中國高速公路總里程已達11.19萬公里，位居世界第一。而同期，中國收費公路總虧損達1571.1億元(2013年虧損661億元)，其中高速公路收支缺口為1359.6億元。

數據反差之下，“扭虧”成為必然。一如交通部法制司副司長魏東所言，早于2004年出臺的《收費公路管理條例》“亟需修訂”。

7月21日，交通部正式發布《收費公路管理條例(修訂征求意見稿)》(下稱“《修訂稿》”)，向社會征求意見。

對比現行制度，《修訂稿》所明確的改革焦點，在于高速公路的“建設模式”和“收費期限”的調整：建設模式上，《修訂稿》將“統一貸款、統一還款”變更為在一省范圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”。即“統借統還”;收費期限上，按“用路者付費”原則，不再規定具體期限。即收費高速公路及特許經營高速公路，在償債期和經營期后，實行養護管理收費。

東南大學交通法治與發展研究中心執行副主任顧大松對網易財經表示，《修訂稿》的出爐，意味著高速公路收費將成為“新常態”。 上海金融與法律研究院研究員聶日明則直言，《修訂稿》不僅“總體思路錯誤”，而且“完全不考慮可行性”。

正因如此，民眾質疑之聲格外強烈。新華網的統計顯示，對高速公路長期收費制度反對者占比達79.8%。而網易財經調查發現，《修訂稿》引發巨大爭議的背后，凸顯的是政策、觀念、運營等多重難解的深層次沖突。

政策沖突：條例修訂是否合法?顧大松認為，《修訂稿》“不僅增加一種高速公路償債到期后的管養性質收費”，更對《公路法》“所確定的政府還貸公路與經營性公路性質均進行了根本改變”。

現行《收費公路管理條例》于2004年出臺。同年，《國家高速公路網規劃》經國務院審議通過，由此形成7條首都放射線、9條南北縱向線和18東西橫向線的“7918網”布局方案，并于2013年在增加了兩條西部南北縱線后擴展為“71118網”。

經過10年飛速發展，目前中國高速公里總里程已躍居全球第一。在顧大松看來，無論是布局模式還是建設速度，無不表明，高速公路建設一定程度上是“國家戰略”的體現。

基于此，顧大松認為，就《修訂稿》而言，“不管交通部對其理由表達如何充分”，通過《收費公路管理條例》的修改，予以高速公路長期收費等政策實施，“都值得商榷”。他強調，雖然《修訂稿》在形式上是對現行條例的修改，但其實質是修改《公路法》所確定的收費公路管理制度。

根據《公路法》第五十八條、第五十九條規定，國家允許依法設立的、可以收取車輛通行費的公路為，“由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人集資建成的公路，由國內外經濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路，由國內外經濟組織依法投資建成的公路”｡簡而言之，就是“政府還貸公路與經營性公路”。

而《修訂稿》第十四條則規定：“特許經營公路中的高速公路經營期屆滿后，由政府收回統一管理，與本行政區域內的政府收費公路中處于償債期的高速公路實行相同收費標準，統一收費。”第十四條同時要求：“政府統一管理的高速公路在政府債務償清后，可按滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養護管理收費。”

對此，顧大松認為，《修訂稿》“不僅增加一種高速公路償債到期后的管養性質收費”，更對《公路法》“所確定的政府還貸公路與經營性公路性質均進行了根本改變”。

網易財經梳理相關報道發現，多位法律學者表達了類似顧大松的觀點。

武漢大學法學院教授、中國財稅法學研究會副會長熊偉在接受財新網采訪時指出，依《立法法》要求的“下位法不得抵觸上位法”原則，《修訂稿》中對長期征收養路費的規定和《公路法》“相抵觸”。

此外，熊偉亦補充道，根據《公路法》第六十條規定，“收費公路的收費期限，按照收費償還貸款、集資款的原則確定”。此處的“貸款”，實為“特定收費公路的貸款”，而非“一個行政區域內所有收費公路建設的貸款”。如此一來，《修訂稿》所言的“省級區劃內的統借統還”要求，也“違反”了《公路法》。

關于對高速公路實行長期收費，除表示從“國情出發”“充分考慮對國家財力的需求與可能，以及國家鼓勵社會資本投資交通基礎設施的政策導向”外，交通部在其《修訂稿》說明中，并未給出相關法律解釋，亦未提及《公路法》。

更值得注意的是，顧大松表示，不管是《公路法》還是現行條例，均“預留了公眾對于政府還貸公路與經營性公路收費到期后免費通行的合理期待”。因此，他建議，《修訂稿》若要真正實施，“建議通過人大，從修訂《公路法》的相關制度入手”。

聶日明亦對網易財經表示，《修訂稿》顯而易見會“涉及到大面積的強制行為”，理應將其“提升到國務院行政法規層次，并在多部門的協調下綜合考慮”。若非如此，《修訂稿》對現行制度的調整便太過“隨意”，交通部則屬“越權”。

而在“隨意”的“越權”中，大面積的“強制”，帶來的便是大面積的爭議。

觀念沖突：過期收費是否合理?聶日明強調，雖然高速公路收費具有現實合理性，但對比美國，中國高速公路存在的關鍵問題之一，在于“收費公路的經營績效太差”。

按《修訂稿》所確認的公路收費體系，高速公路的收費主要集中于三種形式：一是政府收費公路，基于償債目的而收費;二是政府特許經營公路，基于收回投資并有合理回報的收費;三是前述兩種收費目的完成后，基于管養目的的收費。

對此，交通部在《修訂稿》的通報中解釋道：因目前成品油消費稅中，交通轉移支付資金“僅能滿足現有普通公路一半的養護管理資金需求”，故“不具備承擔高速公路養護管理支出責任的能力”。

而三種收費形式下，聶日明表示，爭議《修訂稿》的首要前提，是在交通部的官方解釋外，討論“應不應該收費”。

就在《修訂稿》正式發布前的6月，上海交通大學安泰經濟與管理學院發布了首份“問政系列報告”——《中國公路收費政策的質疑與建議》。報告就“公路養護資金的收取與使用”問題，詳細提出了“將收費公路(主要是高速公路)的養護資金也折算計入燃油附加稅，在建設經費的貸款全部收回后，不再另行收取通行費”的建議。

網易財經梳理發現，建議理由主要集中于三個方面：一為可合理體現“多用路多繳費”原則;二是因“油價產生的約束”將促使“車輛行駛總里程增長率的下降”，進而“保護生態環境”;三是適時將收費公路的養護資金核入燃油附加稅，可“先期形成一定規模的養護資金存量，以滿足未來出現的養護資金需求”。

對于上述目前認可度較高的高速公路收費舉措建議，聶日明則表示了異議。他認為，自2008年養路費改征成品油消費稅，多數意見雖認為政府償債期或企業經營期后高速公路應免費通行，但理性分析，“用路者付費”卻更為“合理”。

究其原因，聶日明分析道，高速公路從規劃、建設到養護、運營的費用，若非使用者付費，則需“全體納稅人承擔”。如此，“用路者付費”原則即為“公平原則”;此外，通過收費，可在促進高速公路多樣化服務的同時，提供“政策信號”——通行費收入及運營成本，是衡量公路價值、判斷經營績效的關鍵，進而可指導地方政府的高速公路建設選擇，降低陷入債務危機的可能性。

與聶日明的觀點類似，上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡亦對網易財經表示，若效仿美國現行政策，即公路建設及養護費用通過成品油消費稅保障，并不現實。

根據商務部石油行業經濟運行數據，2013年全國成品油消費稅超過3000億元。而同年收費公路統計公報則顯示，全國收費公路支出總額達4313億元。

據此，高速公路收費依據什么標準，標準又如何核算，成為關鍵議題。

傅蔚岡認為，“按里程收費”或許是目前最為公平的方式。同時，隨著技術進步，越來越多的非燃油車進入市場后，“即便在以成品油消費稅為主體的美國，也逐步開始探索按里程收費”。

聶日明則強調，雖然高速公路收費具有現實合理性，但對比美國，中國高速公路存在的關鍵問題之一，在于“收費公路的經營績效太差”。

《修訂稿》公布后，聶日明曾撰文指出：美國近9萬公里的高速公路多數為免費通行，道路修建、養護資金則通過公共財政和成品油消費稅提取。相比之下，中國11.19萬公里的高速公路“既是收費的，又有公共財政的投入，也征收成品油消費稅”，但“稅負卻要重于美國”。

正因如此，傅蔚岡表示，《公報》顯示，中國非營利性的政府還貸公路比經營性公路的成本更高：占全國收費公路里程64%的政府還貸公路，其收支缺口為1293.7億元，占總缺口的82.34%。數據表明，“收支缺口比例遠遠超出其里程比例”。

而類似政府還貸公路與經營性公路的“逆差”，在《修訂稿》所調整規定的“統借統還”中，或將進一步被激化為不可調和的矛盾。

運營沖突：統借統還是否合適?“統借統還”不僅會導致省和轄區縣市不“合拍”，更會使得政府與意向投資方無法“合拍”。

《修訂稿》通過“政府收費公路中的高速公路，由省、自治區、直轄市人民政府實行統一舉債、統一收費、統一還款”的規定，意圖加強政府對高速公路的建設及運營。

《修訂稿》通過“政府收費公路中的高速公路，由省、自治區、直轄市人民政府實行統一舉債、統一收費、統一還款”的規定，意圖加強政府對高速公路的建設及運營。

對此，熊偉分析道：“即便實行路網聯通，每一條公路實際收到的費用，也是可以精確統計的。所以，‘統借統還’應該只是政府統一對外發行債券，統一匯總公路收費以用于償還對外債務。”

“否則，高速公路建設便會產生大規模浪費。”聶日明說，只有具體到每一條公路的實際收入，才能更合理地規劃高速公路建設。因為“統借統還”下，具有審批權的省一級政府，其實并不熟悉各縣市真正的高速公路需求。

而最為嚴重的后果，則會表現在兩個方面：一是省級區域內統一收費和還款，納入政府性基金管理，將使高速公路的通行費更接近于一種“指定用途的稅”。由此，高速公路收費的“合理性”被消解。“地方政府濫用好路的盈余，去補貼差路的虧損現象就無法杜絕。”聶日明說;二是若無法杜絕聶日明所言的現象，“地方政府借債修路的積極性會大大膨脹，不管有沒有必要，先修了再說，反正只要債務未還清，就可以永續收費。”熊偉表示，僅中西部高速公路的閑置浪費問題，就將極為嚴重。

長期跟蹤公路問題，并曾多次向交通部遞交建議的資深媒體人魯晟，則對網易財經表示，“統借統還”不僅會導致省和轄區縣市不“合拍”，更會使得政府與意向投資方無法“合拍”。

“原因很簡單，”魯晟分析道，“政府為實現借債修路并保證永久收費，勢必會在特許經營的進入和社會資本的合作中，將優質資源‘侵吞’。如此，投資方今后可能會面臨著‘有資金，但無好項目’的尷尬境地。”

正是因此，前述上海交通大學安泰經濟與管理學院的報告重點提出，對于“統借統還”的做法，“必須進行可行性的深入研究，在尚未取得可行成果和各界共識之前，不要輕易推出”。

宏觀層面外，具體到車主的切身利益，“統借統還”的影響則常被忽視。持續進行“公路三亂”(亂設站卡、亂罰款、亂收費)維權的貨車司機王金伍向網易財經舉例說，“統借統還”下，省區內只要存在一條償債期未到的高速公路，車主只要在這條路上行駛，便意味著需要為償債期已到的其他高速公路付費。“為何以公平名義進行的改革，最終又為不公平提供了便利?”他感到不解。

網易財經了解到，根據《修訂稿》關于“統借統還”的相關規定，目前主要以“特許經營公路”為投資的相關上市公司，卻不僅未受“統借統還”影響，更可在其“投資規模大、回報周期長”的高速公路項目上，經批準獲得超過30年的經營期。

而相關統計數據顯示，與《公報》所公布的1571.1億元巨額虧損形成鮮明對比的是，18家高速公路上市公司2014年全年合計凈利潤為142.95億元，2015年一季度整體盈利達33.52億元。“巨大的反差，更能說明高速公路建設中的極度‘失衡’。”傅蔚岡說。

《修訂稿》的發布，再次引發公眾對上述高速公路上市公司的質疑。而根據2015年初《新京報》對相關高速公路上市公司進行的公開數據統計，這些公司的高管多由原交通系統及財政系統的官員轉任，且年薪最高達96萬元。

然而，不管是收費公路“虧損”，抑或是相關上市公司“暴利”，公眾對其均只能止于“質疑”。顧大松對網易財經表示，究其原因，在于高速公路從論證、建設，到運營、收費，在信息公開及部門監管上長期“不透明”。

為此，《修訂稿》專門以單章形式，對“收費公路信息公開”做出了改革努力。“目前向社會征求意見，或是其‘信息公開’的表現。”傅蔚岡表示，唯有希望學界及民眾的廣泛爭議，能最終為《修訂稿》的定調提供“幫助”。

(新媒體責編：news1166)