第三次京津冀協同立法工作會議近日召開,三地人大常委會原則通過《京津冀人大立法項目協同辦法》,并確定了2017年京津冀人大立法協同項目,三地人大立法項目協同機制由此正式確立。

從2014年京津冀三地人大常委會開始就協同立法進行商討,到2015年三地人大常委會出臺《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》,再到此次具體協同辦法的出臺,隨著一批人大立法協同項目的順利進行,京津冀協同立法工作歷經了從頂層設計、建章立制到邊議邊干、具體實施的不同階段,由實質性起步進入突破性進展階段。

《法制日報》記者注意到,此次京津冀協同立法工作會議上,同時出爐的還有《京津冀協同立法研究報告》,這份由河北省人大常委會委托河北大學國家治理法治化研究中心撰寫的報告,系統地回顧了京津冀三地協同立法的歷程,明確梳理了深化協同立法的機制建設,并最終落腳到協同立法的具體項目。

創新:協同立法破題

2016年1月,《河北省大氣污染防治條例》經河北省十二屆人大四次會議表決通過,標志著首個京津冀立法協同項目告竣。在河北制定大氣污染防治條例過程中,京津冀三地首次開展立法協同,就建立協調機制、環評會商、協同監管、聯防聯治等作出規定。

2015年5月,京津冀三地人大常委會出臺了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》,明確三地將加強立法溝通協商和信息共享,要結合京津冀協同發展需要來制定立法規劃和年度計劃,在立法時要注意吸收彼此意見,要加強重大立法項目聯合攻關,吸收彼此意見,使其既能滿足本地立法實際需求,也能照顧其他省市的關切,最大限度地發揮京津冀在立法資源和制度規范方面的協同推進優勢。

完成建章立制后,三地協同立法進入到具體實施階段,本著邊議邊干的原則,一批急需的立法協同項目隨即啟動。由于京津冀山水相連,生態環境保護成為協同立法的優先選項。作為生態環保中最為急迫的重大立法項目,三地對大氣污染防治展開聯合攻關。

“2015年1月所通過的《天津市大氣污染防治條例》是京津冀協同立法實踐的成果之一,2016年1月通過的《河北省大氣污染防治條例》,協同立法的色彩更為濃厚。”河北大學政法學院院長、博士生導師孟慶瑜教授向記者介紹,前者第九章“區域大氣污染防治協作”就是在征求京冀兩地人大意見的基礎上修改完成的;后者不僅在制定過程中充分征求了京津兩地人大的意見,而且在內容上進行了專章規定。

《京津冀協同立法研究報告》指出,在此之前,就區域協同立法而言,理論上主要集中于區域協同立法的必要性、可行性、模式、機制等問題的探討,實踐中則進展緩慢,頂多是停留在政府協調層面。京津冀協同立法工作的每一步進展都將是對區域協同立法實踐探索和理論研究的重大創新。

深化:完備協同機制

《京津冀人大立法項目協同辦法》中明確規定,立法項目協同采取緊密型協作方式,堅持協同發展、互利共贏,求同存異、優勢互補,重點突破、成功共享。這其實明確了京津冀協同立法的基本原則。

上述研究報告指出,區域協調發展的實質目的就是要縮小地區間發展差距,促進基本公共服務均等,實現各地利益的平衡協調以及區域經濟、社會、生態的整體協調。因此,平衡協調系區域協調發展的精神內涵所在,同時也是區域立法所必須秉持的基本原則。

孟慶瑜表示,京津冀協同立法要確保三地在產業轉移對接、資源開發利用、生態環境保護等方面權利與義務的對等;要在充分發揮各自區位優勢的同時,依法建立健全區域利益分享、協調及補償制度;要結合三地的功能定位,建立科學有效的利益關系調節制度和程序。

在協同立法模式上,《京津冀人大立法項目協同辦法》規定,立法項目協同起草可以采取三種方式:一方起草,其他兩方密切配合;聯合起草、協同修改;三方商定基本原則,分別起草。由此,京津冀三地在地方協同立法模式上予以了明確,初步形成了中央專門立法、地方協作立法和地方單行立法相結合的“三位一體”立法模式。

研究報告對此明確,中央立法是基礎,地方協作立法是深化,地方單行立法是細化。“三位一體”立法模式要求在京津冀區域立法中,既要有面對京津冀協同發展全局的綜合立法,又要有針對某個具體方面的個別單項立法,從而形成點面相結合、一般原則和具體步驟相結合、宏觀調控和微觀調節相結合、法律制度的靈活性與可操作性相統一的適應京津冀協同發展需要的區域法律制度體系。

在協同立法的實踐中,京津冀三地人大常委會負責人往來頻繁,在實踐中逐漸形成了對協同立法的保障機制。研究報告建議,三地要建立京津冀區域立法常設性協調機構,促進三地人大、政府在具體立法工作中的協調和溝通;搭建區域立法信息交流共享平臺,建立立法信息庫;京津冀省級人大立法機構與政府法制機構之間應分別確立相應的協同立法工作機制;創新京津冀協同立法備案制度,進而加強立法監督、發現立法沖突、維護法治統一的重要制度安排。

落實:厘定協同項目

研究報告指明,《京津冀協同發展規劃綱要》提出京津冀協同發展要推進交通、生態環保、產業三個重點領域率先突破。然而,三地交通、環保、產業三大領域突破也面臨嚴峻挑戰:管理體制機制和法規、規范、標準不協調以及資金需求量大是交通一體化的主要障礙所在,責任和義務缺乏明確劃分、聯防聯控的協同機制尚未完全建立則是生態環境保護所面臨的主要困難,而產業協同發展則受行政分割的管理體制及三地之間在發展水平、基礎設施、公共服務和商業環境等方面的較大差距所羈絆。基于此,交通、環保、產業這三大率先突破領域應成為京津冀協同立法的重點所在。

《京津冀人大立法項目協同辦法》明確,京津冀三方應當按照《京津冀協同發展規劃綱要》的要求,圍繞有序疏解北京非首都功能這一核心,在交通一體化、生態環保、產業升級轉移等重點領域,選擇關聯度高的重要立法項目進行協同。事實上,目前,在京津冀的協同立法工作中,三地人大在地下水管理、水土保持、國土保護與治理等重點立法項目上都進行了積極溝通和良好協調。

“環保領域不僅是京津冀協同立法的‘富礦’所在,也是京津冀協同立法的‘創新’之地。”孟慶瑜表示,三地在環保領域的協同立法項目可以進行以聯合、跨區域、交叉為顯著特征的執法方式創新,以強化環保執法;并在“健全行政執法和刑事司法銜接機制”問題上進行相應創新,更好地打擊環境違法犯罪行為。

在生態環保領域協同立法實踐后,交通領域成為新的一年里京津冀協同立法的重點。此次京津冀協同立法工作會議確定了2017年京津冀人大立法協同項目,河北負責起草道路運輸管理條例,天津負責起草公路管理條例,依照此次會議通過辦法要求,每家起草條例,其他兩家密切配合。

研究報告同時表示,教育、醫療、社保、文化、體育等亦應納入協同立法范疇。率先突破領域協同發展的推進需以其他方面的改革為基礎,其關鍵就是要提升京津冀區域公共服務整體水平、縮小京津冀區域公共服務現存巨大差距,具體包括推進京津冀教育合作、加強京津冀醫療衛生聯動協作、促進京津冀社會保障銜接、提升京津冀文化體育交流合作水平等方面,而這些領域都應納入到京津冀協同立法范疇。

(新媒體責編：zs11)